一、为实施城市规划需要，可以提前收回国有土地使用权

其法律依据为：

（一）《中华人民共和国土地管理法》

   1、第五十八条：“列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

   2、第八十条：“收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”

（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

1、第三十九条：“使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。”

2、第四十二条：“对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

（三）《中华人民共和国城市房地产管理法》

1、第六条：“了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

2、第二十条：“家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

二、为实施城市规划提前收回国有土地使用权的法律程序

因公共利益或旧城改建的需要，在用地单位使用土地的期限届满前，收回其土地使用权。这类“收回”是在用地单位没有过错的情况下，行政机关为了实现社会公共利益或旧城改建的目的，提前收回土地使用权。其外在的表现形式是用地单位所使用的土地，全部或部分被生效的城市规划确定为新的建设项目用地，而新的建设项目关系到社会公共利益或旧城改建目的的实现，因而，“国家可以依照法律程序提前收回” 国有土地使用权。但对于“法律程序”的内容却一直未有明确的规定。现有规定比较散，主要包括：

（一）《土地储备管理办法》

第十二条：“实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”

（二）《江苏省国有土地储备办法》

1、第五条：“列国有土地可以通过依法无偿收回或者依法补偿收回后纳入储备：(一)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；(二)因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；(三)经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地；(四)依法收回的闲置土地；(五)土地违法行为被查处后依法收回的土地；(六)为公共利益需要使用的土地；(七)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；(八)其他依法收回的土地。

2、第十条：“对纳入储备的土地，市、县人民政府城市规划部门应当根据城市总体规划和控制性详细规划，提出具体地块的规划条件；同级人民政府土地行政主管部门应当定期向社会公布储备土地的用途和使用条件，并优先列入供地计划。”

（三）《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》

第四十五条：“土地使用权期满前，因社会公共利益确需提前收回土地使用权的，土地管理部门须提前通告土地使用者，并根据实际情况给予合理补偿。”

虽然对于提前收回的“法律程序”没有专门规定，但从上述规定可以看出，其基本操作程序为：

1、编制控规；

2、规划部门提供具体地块的规划条件；

3、由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准；

4、提前通告土地使用者；

5、根据实际情况给予合理补偿；

6、土地登记机关办理注销土地登记手续；

7、纳入土地储备，实施土地储备。

8、依法实施招拍挂。

三、规划部门面临的主要问题

      （一）控规问题

（二）旧城改建问题

（三）调整理由问题

《城市规划法》第三十四条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据规划作出的调整用地决定。”国务院法制办公室秘书行政司曾对《城市规划法》第三十四条在实施城市规划前提下的“调整用地”给广西有过批复，认为基本上是要满足“改变土地使用性质和用途”的条件。

已有学者已经注意到这个问题，如江苏省政府法制办行政复议处杨子为的文章《关于已出让国有土地收回再出让中的有关问题 ——一些土地行政复议案件审理中的困惑》指出：“但是我们接触的案件中，土地性质原来已经是出让取得，原用途是商业、住宅等等，而新收回并挂牌出让仍然是商业、住宅等，适用土地管理法第五十八条收回土地理由欠充分。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》在“城乡规划的实施”一章中已看不到关于调整土地的规定，因此，在城乡规划法实施后，土地管理法应当作相应修改，结合规划调整程序，制定出什么属公共利益、什么是为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的认定程序。”

四、问题的延伸思考

全国政协委员、杭州市政协主席孙忠焕在今年政协会议上提出建议，希望尽快出台《<<>中华人民共和国城乡规划法>实施办法》（以下简称《实施办法》），以进一步明确《城乡规划法》实施过程中的有关问题。他说，《城乡规划法》根据土地划拨和出让性质分别设置了不同的选址和建设用地规划许可程序，但该法对于土地出让前，政府(土地部门)如何取得土地、规划部门是否需要介入未作明确。应该说，自国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对储备制度进行肯定后，全国大部分城市都已推行了土地储备制度。而土地储备中存在着政府拆迁行为，《城市房屋拆迁条例》第7条明确规定，申领房屋拆迁许可证的主要资料是建设用地规划许可证。为确保政府拆迁合法，大部分规划部门都在土地收储阶段，给储备单位核发建设用地规划许可证。如杭州市多起建设用地规划许可案，原告及其律师都提出，规划部门在出让前期给土地储备部门核发建设用地规划许可证，缺乏法定职权依据。因此，这需要《实施办法》结合土地储备制度进行明确，或者尽快修改《城市房屋拆迁条例》。