近年来，随着房地产市场的迅速发展，规划系统已成为腐败案的“重灾区”，掌握审批权限的规划工作人员，稍有不慎就会被一些房地产商的“糖衣炮弹”击倒，昆明市规划局三任局长因违法改变建筑规划设计的容积率等“前腐后继”就是例证。近日，重庆市政府新闻发言人文天平在例行发布会上证实，该市规划局局长蒋勇因“事涉利用职务之便，帮助地产商擅自改变规划、提高容积率”，已被有关部门“双规”（据《财经网》，作者：杨彬彬）。而此前不久，重庆市第五中级人民法院以受贿罪，判处该市渝中区副区长王政（此人曾担任沙坪坝区规划管理办公室主任、沙坪坝区规划分局局长）死缓。据悉，其主要犯罪事实亦是“利用手中职权，为开发商调高容积率”。诸多规划官员同因容积率“落马”，不得不引发我们对这一现象的深入思考。

一、容积率是什么

容积率是规划技术概念，但它又不是深不可测的。根据国家有关术语标准，它是指建设项目的总建筑面积与用地面积的比率。一般来说，别墅大多低于1.0，其中Townhouse在0.6-0.8之间，独栋别墅在0.3-0.5之间；多层容积率多在1.0-1.2之间，小高层、高层在2.0-3.0之间；高层塔楼可能在5以上。稍有一点规划常识的人都知道，在地块上市之初，规划部门一般通过控制性详细规划，明确该地块的规划设计条件。容积率即为规划设计条件的重要内容之一。此后，开发商通过土地市场取得建设用地、签订《国有土地出让合同》以及办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》直至具体实施建设，均需遵守包括容积率在内的规划设计条件。可见，容积率对于特定的建设项目来说应当是一个定量，而不是变量。例如，一宗 1万平方米的土地，若其容积率为0.4，则其最终实施的建筑总面积最多只能是4000平方米。

二、开发公司追求高容积率为什么

从以上分析可以得知，对于开发商来说，容积率决定了地价成本在房屋价格中所占的比例，决定了被开发土地的含金量。因此，容积率越高，开发商的利润也就越大。比如一幅10万平方米的地块，容积率为2，可盖20万平方米的建筑。若开发商在建设过程中将容积率改为2.1，虽然仅增加了0.1，就能多盖1万平方米房屋。如果以每平方米3000元的价格出售，则可多得3000万元（此为纯利，因为成本已经摊销）。因此，容积率是房产开发中一个非常敏感而又关键的数据。对于房地产开发企业来说，调高容积率，哪怕是普通人是难以察觉的一点点，都能带来惊人的利润。“重利之下，必有勇夫”。于是，容积率自然成为“糖衣炮弹”的主攻对象。如重庆市渝中区副区长王政受贿一案，检察机关调查表明，王政等人正是利用手中职权，为开发商调高容积率。具体情况是：2003年7月，开发商谭某找到王政，希望提高楼盘容积率。王政于是给时任重庆市规划局用地处处长的陈明打招呼。随后，他又在谭某递交的申请提高容积率的报告上签下“请给与大力支持”的意见。按照规定，谭某公司开发项目容积率不能超过5，但最终规划部门还是将谭某公司项目的容积率调整到不大于7。通过增大容积率，谭某的利润一下就增加了1000多万元。谭某为感谢王政，先后送他100余万元。容积率成了腐败的“陷阱”，成了城乡规划的“高压线”，成了高悬的“屠刀”。正因为此，南京市纪委书记陈绍泽坦陈，“改变容积率成了南京规划系统中一个漏洞，一些干部就掉到了这个洞里”，“改变容积率给腐败制造了机会，如果把容积率这个问题解决了，规划方面的腐败问题可以减少三分之一甚至一半”。

三、对容积率的管理还缺什么

面对容积率犯罪的高发态势，国家相关部门及时采取了应对措施。2007年4月，国家建设部、国土资源部等八部委联合部署了房地产市场秩序专项整治，重点整治的违法违规行为第一项就是“擅自更改控制性详规，帮助开发商提高项目容积率，减少配套设施，为企业获取超额利润提供便利”。各地各部门也制定了相应规定，采取了治理措施。一是规定调整建筑容积率的条件。如《嘉兴市区经营性建设用地建筑容积率调整管理办法》第2条规定，通过公开招标、拍卖、挂牌以及其它出让方式取得的经营性建设用地，需调整建筑容积率的，必须符合以下条件：（一）建设用地所在区域因城市规划调整需要增加建设强度的；（二）建设用地区域为城市提供公共空间和设施，并符合周围整体环境要求的；（三）建设用地原有建设限制条件发生重大变化的；（四）住宅建设用地，在符合上述条件的同时，还须满足周边区域公共配套设施（如中小学、幼儿园等）所能承担的条件；（五）市政府认定的其他条件。二是严格调整建筑容积率的程序。如《泰州市规划局关于加强建筑容积率规划管理的通知》规定，调整规划设计条件确定的容积率，必须严格遵循以下程序：1、建设单位提出申请，并说明调整理由；2、组织专家对调整的必要性和规划调整方案的合理性进行论证，必要时应组织听证；3、经组织专家论证、社会公示（听证），认为确需调整容积率的，提出调整建议并附论证、公示（听证）结论等相关材料报城市规划委员会讨论通过，并报请市政府批准。经市政府批准后，方可办理后续的规划审批，并抄告国土等有关部门，告知建设单位办理相关手续。三是制定超容积率的制裁措施。如《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土资源厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》规定，建设单位未经合法批准在建设过程中擅自提高容积率、增加建筑面积的，应严格依法查处。对严重影响城市规划的，依法限期拆除或者没收违法建筑物；对影响城市规划但尚可采取改正措施的，责令纠正并依法予以处罚；对城市规划和市容景观影响不严重、且符合相关技术规范的，依法予以处罚并收取超容积率部分的土地出让金和有关规费后，依规补办规划手续。超容积率部分的建筑面积的土地出让金按该宗土地原楼面地价的3倍收取。

笔者认为，上述措施固然必要，但没有完全解决潜在的问题。可以说它维护了公权，却没有保护好私权。一是没有体现对业主利益的保护。业主购房是认准控规和依据控规所制定的规划方案购买的。改变控规、增加容积率，必然改变物业环境，最终直接受害的是业主而非国家，前些时候披露的“丽水菁苑”一案足以说明。该项目位于重庆市九龙坡区黄家码头，由重庆建工集团有限责任公司于2001年开发，其规划许可证及部分售房合同中都注明整体规划设计以“低密度水景住宅”为物业定位，容积率为1.99。2003年，小区绝大部分产权已于全体业主所有。然而，在业主毫不知情的情况下，建工集团竟然违法向规划局提出申请规划变更，要求提高容积率，总建筑面积变为28万平方米，比原有规划建筑面积增加10万平方米。容积率变为3.45，比原有的1.99扩大了1.73倍。开发商增加获益3亿多，而广大业主利益受到严重侵害。他们启动法律维权行动，诉诸法律。九龙坡区法院于2007年12月6日作出行政判决（2007九法行初字第387号），以“容积率增加并不损害原告等业主的利益”，“容积率增加未降低绿地面积、未占用已入住的业主专有面积”等理由，判决业主败诉。重庆市政协常委、律师袁小彬认为，规划部门在对开发商调整容积率的申请进行审批时，许多情况没有告知广大业主，也很少召开听证会听取广大业主的意见，这实际上与行政许可法的相关规定是不相符合的。“这不仅侵害了购房人、相邻关系人的利益，也影响社会和谐”。笔者对此完全赞同。二是对竞争者利益的保护。众所周知，现在的经营性用地均通过土地市场竞得。包括容积率在内的规划设计条件是竞争的砝码。无论是竞得者事后擅自改变规划条件，还是政府同意其改变规划条件，对当时曾经参与的其他竞争者都是不公平的。最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条规定，被诉具体行政行为涉及“公平竞争权”的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。虽然此类案件目前尚未出现，但将来定会发生。期待相关部门能对上述问题有所关注。