近日,韶关市浈江区人民法院对原告缪某等人诉韶关市城乡规划局一案作出判决,撤销韶关市城乡规划局颁发的准许中国人民银行韶关市中心支行56号宿舍楼加装电梯的《建设工程规划许可证》。这场由旧楼加装电梯引发的官司在当地引起了广泛关注。面对败诉,韶关市城乡规划局一位负责人称:“该案给局里带来了很大的压力,旧楼加装电梯的问题也确实比较敏感。”

旧楼电梯加装获批准

中国人民银行韶关市中心支行位于韶关市区惠民南路的56号宿舍楼,为10层综合楼,一楼是车库,二楼是机关食堂,三楼至六楼是招待所,7楼以上是员工宿舍,“由于楼层高,没有电梯,人员出入极为不便,西面楼梯间的住户还要绕过三楼才能上楼,为给该楼人员出入提供方便,支行这才想到要给这栋旧楼在外面加装一部电梯。”然而他们没有想到,加装电梯的计划却引起了邻楼住户的投诉,最终打起了官司。

2008年9月20日,中国人民银行韶关市中心支行向韶关市国土资源局发出征求意见函,缘由是所需加装电梯的综合楼与该局的宿舍楼相邻,“报建时有关部门需贵局出具是否同意安装电梯的书面意见”。9月25日,韶关市国土局出具了“同意贵行宿舍楼安装电梯”的意见复函。2008年11月17日,中国人民银行韶关市中心支行向韶关市城乡规划局发出申请函。2009年2月19日,韶关市城乡规划局颁发了建字第440203200910002号《建设工程规划许可证》,同意加建电梯。2009年3月4日,韶关市发展和改革局根据《广东省企业投资项目核准暂行办法》,对该项目进行核准,项目核准有效期限为两年,项目总投资93万元。2009年6月12日,韶关市发出《建设工程施工许可证》,由韶关市第一建筑工程公司进场施工加建电梯,合同竣工时间为2009年9月30日。至此,中国人民银行韶关市中心支行走完了所有的报批程序。

邻楼住户投诉工程停工

然而,该综合楼的电梯加装工程并没有如期竣工,目前仍处于基础施工阶段。据本案原告缪某等人称,他们是与银行综合楼相邻的韶关市国土局惠民南路42号A座家属楼的部分业主,在2009年10月,他们发现中国人民银行韶关市中心支行在42号与56号之间的绿化和消防通道上施工拟加建电梯,该电梯一旦建成,将会严重影响原告房屋的通风采光,遂提出异议,但银行方不予理会,仍继续施工。缪某等人又向韶关市国土局、韶关市城市管理行政执法局等单位投诉,要求制止对方的违法行为。

有关单位受理投诉后的做法颇耐人寻味。韶关市国土局之前本已出具过同意银行方面在宿舍楼安装电梯的复函,可此时面对本局家属楼住户的“呼声”,于2009年12月1日发函,认为“经实地调查,加装电梯会对我局家属楼住户造成不良影响,因此要求银行停止加装行为,另行选址安装电梯。我局此前出具的意见复函,由于没有充分考虑实际情况和住户的意见,现决定收回。对此造成的不便,敬请谅解。”“一句敬请谅解就完事了?当初我们发函已经明确了是在两楼之间加装电梯,国土局复函前就应该慎重征求该局宿舍楼住户的意见,现在算哪门子事!”中国人民银行韶关市中心支行的有关负责人对此表示无法理解。银行方面向韶关市政府递交了专门报告,但国土局认为收回复函是“维护所管理的退休人员的合法权益”。接下来发生的事情更让银行方面难以接受。2010年3月3日,韶关市国土局竟然向中国人民银行韶关市中心支行发出了责令停止国土资源违法行为通知书,认为“该单位占用空地加装电梯,擅自改变土地用途”,“责令立即停止违法行为,听候处理”。法院在判决中指出,第三人国土局在未征求住户的意见下,即出具同意加装电梯函,而被告亦是在此基础上认为取得了住户的同意,“因此第三人确有不妥之处”。

对簿公堂各执一词

今年6月28日,韶关市国土局家属楼住户缪某等一纸诉状将韶关市城乡规划局告上法院,诉称“42号与56号两楼之间的间距只有6米多,在56号加建电梯,势必使两楼之间的间距更小,一方面加重了消防安全隐患；另一方面也使42号的住户完全不能通风采光。因此,被告行政许可第三人中国人民银行韶关市中心支行在56号加建电梯的行为严重影响原告的合法权益,而被告应当告知原告有要求听证的权利,并根据听证结果作出是否准予行政许可的决定”。原告诉请法院撤销被告的行政许可。中国人民银行韶关市中心支行、韶关市建设局、韶关市国土局都列为了本案的第三人。6月29日,韶关市浈江区人民法院即作出《行政裁定书》,“为避免因行政许可行为可能产生难以弥补的损失,保证案件的顺利审结,在诉讼期间,应停止执行被告向第三人作出的行政许可”。对此,中国人民银行韶关市中心支行认为,此裁定让银行损失很大,施工单位追讨停工损失；所采购的电梯无法如期到货,供应商也会因合同违约提出索赔。

被告韶关市城乡规划局在行政答辩中认为,旧楼加装电梯属于我省政策鼓励范围,而该项行政许可并未损害原告的合法权益:一是满足了消防要求,两栋楼之间的间距并非原告提出的6米多宽,而是超过了10米,其间的空地为人民银行所有,并非公共用地、绿地；二是满足日照和采光要求,城乡规划局组织了专业和有相关资质的部门,采用专业日照分析软件进行了分析,加建电梯造成的日照影响甚小,而且受影响的两户住户完全达到了国家的规范要求。同理,加建电梯对于采光也不会有明显的影响；三是通风不受阻碍,加建电梯位于国土局宿舍楼的南面,韶关市区夏季盛行南风或东南风,加建电梯不会造成明显影响,而冬季则盛行北风,更不会产生影响。据此,原告的证据不能否定规划部门的行政许可。韶关市建设局答辩认为,中国人民银行韶关市中心支行已走完了之前的审批程序,建设局没理由不发施工许可证,不然会被投诉“行政不作为”。而韶关市国土局在答辩时强调局机关本身“至今依然同意该银行在依法合规的前提下安装电梯”,但“人民银行除向作为42号业主之一的答辩人征询过意见外,并未向该楼包括原告在内的其他业主征询过意见；规划局作为行政许可作出主体和权利义务告知主体,既没有向利害关系人告知过行政许可的内容和利害关系人的权利,更没有组织过听证会或其它形式听取过利害关系人的意见,因此韶关市城乡规划局的行政许可行为明显违反法定程序,应当依法撤销”。原告缪某等本欲对“加装电梯是否直接影响了住户的通风采光条件”进行委托鉴定,但未能缴纳鉴定费,致鉴定未果。

法院判决撤销规划许可

今年11月17日,韶关市浈江区人民法院对本案作出判决。法院认为,加装电梯涉及两栋楼的防火间距,根据地形图是符合《高层民用建筑设计防火规范》要求的,消防部门也出具了符合消防安全要求的意见书。而对于采光通风,有关日照分析报告虽作出了满足日照要求的结论,但仍直接涉及原告居住楼的采光、通风重大利益。被告在作出行政许可决定前,应当告知原告享有陈述、申辩或听证的权利,给原告一个陈述、申辩其观点、说明事实情况的机会。由此,法院认为被告作出的行政许可程序不当。法院还认为,考虑到中国人民银行韶关市中心支行已投入了几十万元的工程资金,而旧楼加装电梯亦是符合省建设部门的指导意见,故被告可在征求原告的意见、完善有关事项后,依法重新作出具体行政行为。法院判决,撤销韶关市城乡规划局颁发的建字第440203200910002号《建设工程规划许可证》。在本判决生效后,重新作出具体行政行为。

【记者观点】加装电梯  难在利益协调

在今年的广东省政协全会上,卢绍杰、孟浩、麦可君等3名委员提交了《关于试点推进城市老楼加装电梯的惠民工程的建议》的提案。提案指出,广东城市上世纪80年代末90年代初建造的住宅楼多为7至9层,且大多数没有电梯设施。据不完全统计,目前全省旧楼加装电梯率不足3%,与广大旧楼居民的迫切愿望和实际需求相差甚远。鉴于此,提案建议成立专门机构,分步实施,加快推进城市旧楼加装电梯工作。

在省政协推动下,广州和韶关这两个老工业城市被确定为旧楼加装电梯试点。记者了解到,韶关近年来仅在10余栋旧楼加装了电梯,其中属于居民楼的有4栋,数量很少。韶关旧楼加装电梯面临着“三大难”:资金难筹措,反对者难协调,施工许可证难办理。其中反对者难协调最让人头疼,同一幢建筑高层住户要求加装,而低层住户反对；同一社区相邻建筑住户之间,本幢建筑要求加装,相邻建筑业主反对。

在本案中,法院裁定认为,韶关市城乡规划局应在行政许可前适用听证程序。但记者了解到,在上海、广州、佛山等地旧楼加装电梯过程中,规划部门就此有过公示,但未见引入听证会的报道。韶关市城乡规划局援引省政协委员的提案认为,要“专门为旧楼加装电梯开设一条绿色通道,特事特办,减少众多部门的干扰,按照涉及民生、老龄问题优先考虑的原则,统一认识,协调动作,简化手续,绿灯放行”。省政协调研组指出,要认识到旧楼加装电梯的确是一件可以办、能够办成的大好事、大实事,建议政府有关部门重点放在政策的研究制定和完善上,通过政策协调好各方利益,在考虑大多数人利益的同时,尽量照顾到少数人的利益诉求。