对“完善土地手续”的部门责任与部门协助的反思

这几年在邕宁分局接到国土部门要求为其服务对象的单位和个人“完善土地手续”出具初始规划条件、现状规划条件、规划设计条件以及规划意见等的来函比较多，分局在此项业务上花费的精力很多，我对这些业务也觉得很困惑。去年市规划局与市国土局两局业务对接会的时候，我的一些疑惑问题被整理出来放到议题上去了，会上让我分局牵头与国土部门的相关科室对接拿出意见。我与国土的有关人员对接交流时提出，这些工作多为涉及历史遗留的问题，应当尊重历史事实，不宜用现在规范管理的标准来强求历史上的事情，现在的要求有些也可能有需要商榷的地方，有些历史能翻过去的就翻过去了，按照既便于部门管理又便于群众办事的“两便原则”来处理；在具体的操作上，能够国土部门自己处理的事情你们自己处理，尽量不要拉上规划部门做垫背，如果非要涉及规划部门协助不可的工作，也建议尽量地简化和简便。我不知道国土的同志对我的意见能接受多少。我觉得梳理此类问题对放下历史包袱，减轻工作负担，方便百姓办事是有好处的，谨以此文记录一些情况和个人的思考。

土地登记与规划设计条件

市国土资源局行政审批办公室于2014年4月份给市规划局来了一份《关于出具规划设计条件的函》。来函称，因邕宁区社会福利院向该局申请办理福利院用地手续，根据国土部《土地登记管理办法》的有关规定，为规范土地登记管理，请市规划局出具该项目用地的规划设计条件。市局分转给我分局办理。

我们查看了一下，国土部颁布有《土地登记办法》，并没有来函中所称的《土地登记管理办法》，估计国土部门拟文的人为业务新手，科室领导也没有仔细把关，文就发出来了。同事根据机关行文关系的对等原则，市国土局的一个内部科室层次的机构直接给市规划局行文安排工作任务，连文号也不编，我感觉是太随意了，简直是随意到连礼貌都不要了。在这种随意之中，“美国式”作风[1]显露无遗。

从部门关系来说，《土地登记办法》是国土资源部制定的关于土地登记管理的部门规章，地方上的规划管理部门从关系上来说属于国家建设部系统，与国土部系统分属两个不同的职权系统。国土部门以这部规章的规定为依据，要求规划管理部门出具规划设计条件，这是八竿子打不着的事。我仔细看了《土地登记办法》，其中并无涉及登记规划设计条件的内容和要求。本例邕宁区社会福利院是事实上是经过征地手续而长期使用了该土地，现在需要补办土地登记即办理土地使用证。这实质上也与规划设计条件无关。国土部门要求规划部门为其办证而出具规划设计条件，用比较谦虚一点的法律语言来说，起码也是“依据不足”的。

根据《土地登记办法》规定，土地登记应当载明的内容包括：“（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。”在《土地登记办法》出台之前适用的国土部规范性文件《土地登记规则》则有“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”的规定。土地部门要求出具规划条件，可能是延续“土地定级估价”习惯的需要。

如果确是这种需要，那么必须进一步明确这是基于规划部门行使职权的需要？还是国土部门请求帮忙协助的需要？借助民间的话语形态，大体上可以说，基于前者所为是“道理”，是必须的，基于后者所为是“人情”，是需要请求商量的。根据国务院《规章制定程序条例》第八条规定，“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。”“有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”以此而论，应当判断是国土部系统的规章《土地登记办法》不涉及国家建设部系统部门的职权，否则就是国土部“指挥”建设部干活了，这从政治伦理上也是不可以想象的事情。所以，其背后的逻辑支撑应当是土地登记本身与规划无关或者说可以分离（不是说土地取得与规划无关）。土地管理部门在办理登记手续时不能、也无需将自己与规划管理部门的职权捆绑在一起。

在《城镇土地估价规程》中，有些估价方法的运用与容积率等规划管理上使用的概念有关，容积率等数据位估价带来计算上的便利，但是这种便利并不构成对容积率的依赖。事实上即使个别构成容积率依赖症，也不应当构成对规划部门出具规划条件的依赖。规划管理上采用的容积率、绿地率、建筑密度等概念构成的“规划条件”，在土地管理上称之为“土地使用条件”或“土地使用标准”。这些概念大家都在用，并不是规划管理上的专属概念，不是规划管理上采用了，其他部门管理上就不能用了。规划部门有人认为这些是规划管理的专属概念，可能跟想充分发挥规划作用，有效参与及制约土地资源分配职能的取向有关。但是这种职能在土地取得的环节在已经完成，到了登记环节已经没有土地资源分配的职能了，基本上就是土地物权的书面记载及形式确认而已，规划部门从职能上看已经没有必要参和了。而土地部门认为这些是规划管理的专属概念，则有可能是理解上的偏差，也有可能是以此为借口拉上规划部门做垫背。因为这些需要“完善手续”的土地登记事情基本上都是由于历史上管理不规范造成的，具体的成因复杂，涉及的关系复杂，拉上规划这个兄弟帮吆喝或者做垫底胆气就壮了。

如果没有法律思维，要说清楚容积率、绿地率、建筑密度等不是规划管理上的专属概念可能比较费劲。用法律逻辑的思维来理解就比较简单和清晰了。在国土资源部规范性文件《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）中，控制指标、土地用途、宗地规模、容积率控制等概念均属于“土地使用标准”的范畴。同样是国土资源部规范性文件的《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）中，“控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。”其中第容积率、建筑系数（规划上为建筑密度，计算上略有差异）、绿地率都是规划管理上采用重要指标（条件）。如果说这些是规划管理的专属概念，那么就等于说对这些指标（条件的）管理是规划部门的专属职权，那么国土部一个规范性文件就作出规定并印发全国执行，岂不是无法无天了吗？前面我们说过，根据国务院规定，比规范性文件效力更高的规章涉及两部门职权的还“应当联合制定规章”、“部门单独制定的规章无效”呢。“挟天子令诸侯”还得“挟”个东西，不能自己“令”呀。所以，我说容积率、绿地率、建筑密度等不是规划管理上的专属概念，这是有国土部的文件依据的。国土部门不能否认这一点。否认这一点就等于说国土部的文件超越职权，无效。建设部承不承认这一点呢？我看也得承认，如果不承认这一点，那你建设部的职权被人家国土部随意行使了，你建设部的系统被人家国土部随意使唤了，你建设部就得承认自己是人家的孙子了。

在规划管理中，规划设计条件是对符合城乡规划的建设用地进行建设以及为此建设而进行规划设计所应当遵守的规划条件，一般是限定性含义的条件。本例来函中邕宁区社会福利院申请项目所属的医卫慈善用地，与2012年市政府批准的蒲庙镇总体规划中划定的二类工业用地性质不符且不兼容，因此，按照规划我局是无法为该用地出具规划设计条件的。但是，能不能办理土地证呢？从逻辑上讲，如果福利院的用地符合当时的政策法律，应当是可以办证的。这也反证了土地登记与规划设计条件无关或者说可以分离的事实及规律。

（未完，待续......）

[1] 我在《浅谈规划分局与城区的关系》中谈到过，在各种对外关系中的形象，国土部门就像美国，规划部门就像中国。国土部门的行事方式像美国一样强大与强悍，而“中国”式的规划部门则有其强大、强悍的一面，也有其柔软甚至软弱的一面。