执行《行政许可法》取消城镇私宅

规划许可证转让更名业务

南宁市规划管理局 刘家海

一、问题的提出及已然的推进

邕宁撤县建区后遗留的私人住宅出让用地中，既有办理了部分规划许可手续建设的情况，也有未办理规划审批手续即已建设的情况，还有大量经过转让甚至多次转让后至今未完成建设或者未开工建设的情况。为此，我局多年来在处理解决这些历史遗留问题过程中不仅补办了大量的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，而且为了与土地、房产部门的登记业务衔接，还要以“更名”的形式大量地为这些存在转让行为的当事人重复（重新）办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。这种做法不但耗费了大量的人力物力，付出了高昂的行政成本，也给群众办事带来诸多的不便（不少外地的业主更是深受其苦），而且更重要的是也与《行政许可法》的规定不相符合。

《行政许可法》第九条规定“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”目前，并没有其他法律、法规规定“建设工程规划许可”可以转让的。因此，当前以“更名”的形式办理的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》转让的业务是不可取的。这种“更名”不是真正意义上的更名。真正意义上的更名仅指建设主体没有改变，只是这个主体的名称改变，如张三名称改成张三二，但还是原来张三这个人。如果私宅地由转让给了李四，建设主体则由张三变成了李四，那么，李四就不是原来的张三这个人了，这不是更名，而是转让了。以“更名”的形式办理的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》转让至少是对《行政许可法》的规避或曲解。这种规避或曲解没有给任何一方带来任何的好处，纯属徒劳无益。所以，按照合法、便民、高效的原则，应当停止办理此类规划许可转让业务。

事实上，停止办理此类规划许可转让业务并不意味着当事人的相关业务没有出路。在正确理解法律精神，正确理解《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的法律含义的基础上，解决停办规划许可转让后与土地、房产登记的业务衔接是可以迎刃而解的，也可以给当事人带来极大的方便。作为尝试，2011年我局以案例处理的方式作了《关于建设项目业主名称变更无需办理建设工程规划许可证变更手续的复函》，以答复当事人同时抄送房产局的形式，解决了建设工程经规划竣工验收合格后建设项目业主名称变更无需办理建设工程规划许可证变更手续的问题。2014年7月1日起施行的《南宁市城乡规划管理若干规定》以地方性法规的形式明确持有土地使用权的不需要办理建设用地规划许可证，从而使得因土地转让而办理《建设用地规划许可证》“更名”的业务也随之取消了。现在就是我们需要研究解决未规划竣工验收项目土地转让的《建设工程规划许可证》“更名”问题的时候了。

二、法理基础与实务操作问题

规划竣工验收前的“更名”表面上看似与规划竣工验收合格后的变更有所不同，但是其实质问题时一致的。要点在于，《建设工程规划许可证》是在建设项目申请建设时，规划主管部门审查该建设符合规划要求，对该建设行为给予许可的一种法律文件。许可之后，当事人的权益即受法律保护，《建设工程规划许可证》即成为证明该申请的建设行为所指向的规划设计和建设方案符合规划的法定化的历史证据。因此可以说，规划行政许可属于“行为法”的范畴，不属于“主体法”的范畴，是对建设行为的规范，而不是对建设主体的规范。建设项目业主及其名称的变更与否，业主及其名称能否变更，本质上不是规划许可的内容，不影响到建设行为的内容本身即被许可的规划设计和建设方案本身的合法性。换言之，只要建设行为（当然也包括建设的结果）本身符合城市规划即符合规划行政许可规定的内容，建设者是张三、李四或者陈五、黄六，其实均是没有关系的。也正因为如此，规划许可从其性质上来讲，也不需要因土地的转让而转让，不需要因土地使用权人的更名而更名。推而广之，政府出让一块土地之前，有意向参与竞争购买者均可提出该土地的规划建设方案，规划主管部门可提前帮审查该方案是否符合城市规划的要求并就宗地规划作出许可，最后无论是谁，竞得土地后马上就可以根据提前定好的规划许可迅速办理开工建设手续。这实际上就是我提出的规划许可纯正化理论构想的主要根据。实践中不少人也这种思路，但是没有从理论上进行梳理提炼，没有以此构建相应的规划管理理论而已。

就当前的土地管理法来说，办理土地证的土地权属管理中具有“行为法”和“主体法”的双重属性，本来既要管谁有资格获得土地使用权，也要管改土地要怎样建设或使用。但对于已依法出让的土地，至少在法律上说，土地使用条件和规划建设条件都已被固定或认可（没有约定或约定不明的常态下应推定为依规划建设），所以，在土地的建设或使用过程中如果发生权属的转让，就只是权属“主体”在法律上的改变，而“行为法”上的建设或使用要求并没有也不会因主体的改变而改变。这样，就可以理解，当土地（建设项目）转让后土地证进行使用权人的变更登记时并不因此而要求将《建设工程规划许可证》也相应进行变更。

现实中要求土地使用权人变更时将《建设工程规划许可证》也相应变更，实际上是迁就住房有关的管理部门“懒政”习惯思维的做法。当然也是政府部门和社会群众的法律意识、法律思维不强尤其是法律逻辑思维不强使然。

其中之一是房改（住房公积金管理）部门，主要是办理公积金贷款时，要求当事人提供的《土地证》与《建设工程规划许可证》权利人名称一致。《土地证》由张三转成李四，他们就要求《建设工程规划许可证》也由张三转成李四，以此求得两证之间的一致。实际上，两证一致的要求应当是逻辑一致，而不是简单一致或者直观一致。所谓逻辑一致，就是土地由张三合法转给李四，李四持有的《土地证》登记了李四的土地使用权由张三转让而得，并且李四持有原张三申领的《建设工程规划许可证》，即可直接推定李四具有该土地的合法的建设规划许可。如果做得完备一点，当事人在土地转让合同中约定转让人张三将原已办理的《建设工程规划许可证》交付给受让人李四持有，则李四具有对该土地合法建设的规划许可这个推定就又更加显化一些。这种经过简单推导即可明确地确定的事实，就应当由主办业务的部门直接认定和办理，而不应当再给当事人和关联业务部门提出或增加额外的要求及造成负担。规划部门为张三李四之办理《建设工程规划许可证》转让的“更名”，实务操作上并不是用涂改液将张三的名字涂掉添上李四的名字，而是为李四新办《建设工程规划许可证》，其消耗的行政成本就是作出一个新的行政许可的成本。当事人在房改部门和规划部门之间来回跑，当然也要消耗时间和精力等成本。幸好这类私宅建设办理公积金贷款涉及规划许可变更的业务量不是很多。

其中之二，业务量较大的，是房产登记部门办理房产登记要求当事人提供的《土地证》与《建设工程规划许可证》权利人名称一致，其所为一致主要就是土地转让后的土地使用权人与《建设工程规划许可证》上的建设单位或个人名称相同。简而言之就是《土地证》上的人“更名”了，《建设工程规划许可证》上的人也得跟着让规划部门为其办理“更名”。这也是简单一致或者直观一致，而不是法律上的逻辑一致。简单一致和直观一致的思维不需要分析，不需要推理或推论，是吃现成饭的思维和作风。法律上逻辑一致则是经过分析，经过推理的理性思维，是在一定主观能动性基础上的主动作为、积极作为的作风。这种思维和作风是可取的，是需要和值得鼓励、倡导的。

按照法律的逻辑一致方法，如果李四所持《土地证》载明李四的土地使用权由张三转让取得，即可并持原张三的《建设工程规划许可证》办理房产登记，不需要规划部门再给李四办理“更名”的《建设工程规划许可证》了。在实际工作中，建设工程竣工时规划部门还需要进行规划竣工验收（规划核实），以确定该工程的实际建设符合规划要求，建设人再凭规划竣工验收（规划核实）的合格证明到房产部门办理房产登记。此时，可以由规划部门在合格证明上以李四为建设人并在备注栏上注明原张三的建设工程规划许可证号。这样就已经形成了“土地证—建设工程规划许可证（包括施工图纸）—规划竣工验收（规划核实）的合格证”逻辑一致的闭合证明链。房产部门以此办理房产登记不会存在任何责任风险。这对规划部门，对业主当事人也都便利。如此有利无害的事，何乐而不为呢？

三、为什么会走懒政的弯路

追求简单一致和直观一致的“懒政”在其他一些部门或者其他很多人当中其实都是很普遍存在的现象。这并非是说这些部门的工作人员不干活、不作为，而是说他们可能是不愿动脑、不会动脑以及因此导致的不敢负责。

不愿动脑是主观上不肯学习钻研业务，不进行由此及彼、由表及里的分析推理和判断，只想做照单抓药，依葫芦画瓢的事。特别是一些部门的一线工作人员日常工作特别忙碌或者特别繁琐，应付下来就已经非常疲惫了，懒得去想别的了：完善政策完善办事制度等等嘛，那是领导的事，上级的事，我才不管呢。

不会动脑可能是个人以及单位在“知识结构”上有较大的缺失。工作这么多年，我发现很多人说话、写材料、做事情缺乏逻辑思维；很多人根本就没有学习过逻辑课程，交流起来很费劲；很多人没有法律知识，没有社会学的知识，思路不开，做起事来常犯迷糊。有些人只盯着自己本部门的事情和需要，不太考虑顾及相关部门的情况和需要；许多一线业务部门与法规等综合部门的业务关系脱节等等，诸如此类。个人的知识结构缺失要补课，部门、单位的“知识结构”要靠改善人才结构，靠改善各部门之间的业务联系与融通，只有这样，我们的整体工作才会“智能”起来。

不敢负责实际上就是做事时心里没底。这与不想负责根本不同。凡是做事心里有底的，往往都会是善谋敢断的。我强调要有法律素养，是因为法律的理性往往比经验的感性更可靠。懂法用法最显而易见的好处就是，别人以为不可以做、或者做不下去的一些事情，你知道是可以做的，知道怎样做得好；别人以为可以做的一些事情，你却知道是有问题的，你就可以有所不为。这样你就可以更好地“谋”和“断”，就有底气敢拍板敢负责了。

当然，不排除房产部门为追求简单一致和直观一致而要求规划部门为转让获得土地的当事人办理《建设工程规划许可证》“更名”是有因为不想负责而把工作和责任往规划部门身上推的成分。但是你规划部门本身也没有从法律上将规划许可不得转让的规定及其道理向房产部门讲清楚，没有据理力争而把这个活揽了下来，人家房产部门自然乐得自在了。

然而，如果这类转让更名的业务数量不多，我们自己做了也就算了。问题是这类业务数量较大，挤占了我们规划部门（特别是我们良庆分局）同志大量的时间和精力，影响了主要审批业务的深入有效开展，也影响了对整体规划工作的谋划和规划实施的组织推动，因此，确实有必要扭转过来，及时地取消私宅规划许可证转让更名业务。

四、取消后的另一种可能走向

前面我们说的是取消私宅因土地转让而做的建设工程规划许可证转让更名业务后，业主凭转让后的土地使用权证和原规划许可证或者以新的业主名称办理的规划竣工验收（规划核实）证明就可以办理相关的房产业务。这是一种思考的方向。从另外一种思考方向来说，既然规划许可证的转让更名相当于核发新的建设工程规划许可证，我何不可以干脆就以土地受让人为新的主体核发建设工程规划许可证呢？这不但在形式上看是成立的，在逻辑上看应当也是成立的：新的土地使用权主体，为新建设行为，申请核发新的建设工程规划许可证，并将在按规定建设后获得新的规划竣工验收（规划核实）证明并以此办理房产证。非常漂亮和完美的过程。

对土地转让后的建设作新的规划行政许可，表面上看起来有点像我们前面批判过的简单一致和直观一致懒政，但其本质不同在于，我们批判简单一致和直观一致懒政仅仅是单纯以核发行政许可文书或证书而言，不涉及行政许可收费问题；作新的规划行政许可除了文书或证书，同时还涉及许可费用问题。政府在建设工程规划许可时主要是收取城建配套费。目前规划许可证的转让“更名”不收取城建配套费，如果作新的建设工程规划许可则可以对新的建设主体收取城建配套费。

这算不算重复收费呢？如果以土地使用为基础讨论，新的土地使用人为新的建设行为申请规划许可，就其建设行为在规划管理环节收取相应的费用，这不属于重复收费。从土地转让及其建设行为的经济性分析来看，土地转让者在转让时实际上已经将自己先前所支付的规划许可费用计算到转让土地的成本中去了，一般情形下受让人接受转让时也不会去特别考虑和讨论规划许可的费用该由转让人承担还是由受让人承担；即使考虑到了，也不会因为受让后要承担规划许可费用而拒绝接受转让；况且，通常是由受让者自行承担受让后发生的一切费用更符合一般的交易习惯。因此，由土地受让人申请规划许可从而相应地承担许可费用，这是在受让人合理预期和接受范围内的事情，受让人不会将其重新申请建设规划许可的费用认为是重复收费。如此看来，对土地转让后的建设作新的规划行政许可并执行相应的规划许可收费应该说是成立的。

我们注意到有的地方的规划部门已经在公开的文件中规定，建设主体发生的变更不属于规划许可变更。这就意味着新的建设主体需要重新申请建设工程规划许可证。既然是申请新的建设工程规划许可证，那么按照新证缴费就应当是自然的了。

当然，如果是按照我们前面提出的“行为法”为基础讨论，一宗地把无论是否转让，其按规划要求建设的行为都是一次，那么，其规划许可的收费也应当是一次，故此不能因为是宗地转让而再次收费：如此则转让后作新的规划许可再收取许可费用就属于重复收费（证书工本费除外）。既然是重复收费，那就是不应该的了。

到底该如何取舍？就要看政府的政策导向了。如果是出于不鼓励甚至是限制转让以及财政增收的政策导向考虑，自然是要采取“新许可新收费”的立场。只不过是真要做此行政，还要做具体细致的论证和研究宣传，但是这个方向总体上是存在合理可能性的。这个研究和舆论上必要的宣传，至少可以让有关的群众多少明白一点，现在政府部门免费“更名”并不是那么理所当然的免费午餐，更不是政府部门欠了他们什么。

我们当前处理邕宁历史遗留问题对私宅转让实行免费“更名”的做法，实际上是考虑历史遗留问题的复杂多样性，为了达到缓和社会矛盾并逐步消化之而采取了便民和利民的立场。随着时间的推移，为了避免历史遗留问题无限期拖延并防止可能衍生出其他新的问题，有必要对依法取消办理建设工程规划许可转让“更名”业务一段时间后是否需要实行“新许可新收费”的政策进行研究。