控规法定原则的理解与适用

南宁市规划管理局良庆分局 刘家海

（2015年9月25日）

今天我们利用一点时间进行九月份的业务集中学习。今天的学习主题是《控规法定原则的理与适用》。这个主题讨论的问题跟我们的实际工作密切相关。近段时间以来，我们的一些认识模糊了，做法摇摆了，也造成了很多工作上的困惑，最后得到了我们市局主要领导拨云见日般的严厉批评和教导，最终明确了严格按照法定控规进行审批的原则。现在我们非常及时地就这个问题进行专题的学习和讨论，为的是使大家牢固树立依据法定规划进行审批的观念，增强坚持依规审批、依法行政的自觉性和坚定性。下面先由我来做一个引导发言，待会大家再讨论。

第一，是要明确控规在规划管理中的地位问题。在规划管理中，总规是一个基础。总规把我们一个城市建设发展的基本层面的东西确定下来了，那么日常管理中大量的具体工作的直接的依据是详细规划。控规（控制性详细规划）、修规（修建性详细规划）都是属于详细规划。控规是把城市建设发展中需要控制的一些基本的、主要的东西确定下来。控规主要针对一些功能性的调控，主要服务的方向不是具体项目的建设，所以，有些东西的话，不给你建设也是规划。修规主要对实际的建设，特别是针对具体项目需要建设的内容进行编制的。这个控规的观念在社会上很多人是不太理解的。他们认为你现在政府还没有建设到的地方，我先怎么样怎么样建，等到你需要建设了，我再拆迁，再说。而我们控规的功能是根据城市建设发展控制的需要来定的，现在不给你建，以后也不给你建，反正我就是把它给控制起来了。控规跟修规的功能可以说是有点相反的。虽然在编制控规的时候也可能带有服务于具体建设的功能，但是这个不是它的主要功能，或者说不是它的核心的职能。控规在规划管理中，相对于总规的基础地位来说，控规处于核心的地位。控规是按照法律必须要编制的，修规不是法律规定必须编制的。修规相对于控规来说是处于从属的地位。修规的编制要根据控规，要符合控规。控规在规划管理中的核心地位，这一点我们首先要有非常明确的概念。在一些比较发达的城市，管理比较到位的城市，他们的控规是很完善的。控规的权威性、严肃性也是很突出的。这是第一点。

第二，要明确控规法定原则的基本含义。正是由于控规在城市规划管理当中的核心地位，所以控规必须在法律上对它的效力给予明确的保障。体现这个思想的概念就是控规法定。包括控规的编制，控规的审批，控规的效力。这是规划管理上一个很重要的原则。控规所要编制的内容，是由法律规范来进行明确规定的，经过科学论证后，由法定的机关按照法定的权限来进行审批。按照法定内容编制，经过法定机关按照法定权限审批以后，还要报本级人大常委会和上级政府备案，然后这个控规就具有法定的效力，就成为我们规划管理的直接的法定依据。这个直接依据体现出来的可见效力，一方面就是，控规里面规定不能建的地方就不能建，不能批；在需要特殊保护起来的一些特殊功能的地方，你要建就要符合这些功能保护的要求。这主要就是通常讲的那几条线，红线，黄线，蓝线，绿线，紫线，还有这几年来我们特别强调的教育用地等。这些功能区，哪怕不建，你也要给我留在那里，保护起来。另外一方面，就是我们审批建设时所做出的许可，必须是在控规规定的建设用地范围内才能做出许可。在控规规定的建设用地范围之外，就不能审批。还有就是控规里面确定的主要规划边界，规划指标的上限、下限，不能突破。这些都是我们规划管理的非常重要的权力界限。规划部门不可以擅自逾越，其他力量也不能逼迫规划部门擅自逾越。这些就是控规法定的基本的一些含义。

第三，就是控规的修改、修编也要按照法定的程序和权限来进行修改和审批。这是控规法定原则的自然延伸和必然要求。这个规划修改的问题在旧法《城市规划法》的时候不是那么强调。新的《城乡规划法》则是作为一个很突出的问题来强调的，专门用了一章的篇幅来作规定。这也是控规法定的一个重要方面。如果仅仅是第一次编制做出来的控规要求法定，后面却是可以随便改的话，那你前面的那个控规法定等于就没有意义了，没有保障了。所以，新法对规划的修改、修编做出了比以前《城市规划法》更加明确和更加严格的规定。国家建设部还特别规定不能以会议纪要的形式来代替抓们的控规修改程序和审批。这就有效地遏制了乱改规划的现象。确定了规划修改的法定制度以后，控规法定原则的贯彻执行就比以前更加有保障了。对于控规的编制和修改，在原来建设部颁布的《城市规划编制办法》和《控规编制和审批办法》中有很详细的规定，大家时间长了可能会忘了的话，可以时不时去翻出来复习一下。当然实际工作中可能不一定每个规划都达到建设部规定的那么面面俱到，可能会有一些侧重，在不同的城镇或者在不同的城市区域里，内容可能会有所侧重，这个在理解上来说应该也是科学的。

第四，是要牢记容积率管制的特别规定。这是针对规划系统、规划部门，针对管规划的和插手规划的领导，很多人出了问题，实际上大量的都是出在容积率调整这个事情上。近年来法律、法规对容积率管制做出严格的规定，特别是在程序性和公开性方面的严格性，已经不仅仅是维护规划的严肃性、权威性，实际上也是党风廉政建设所需要的。在容积率管制的问题上，不仅国家建设部把它摆在很突出的位置上加以规定和管理，其他像监察部门、国土部门，在土地出让上对容积率为主的一些土地使用条件或者说我们叫做规划条件的管理，也是很严格的。现在国土部门的土地出让合同，直接是受国土部的监控的，通过国土部电脑监控认可以后才可以出合同文本，一定确定以后文档和数据就锁定在国土部的系统里，你就不能随便更改了。任何不合法的变更，等到监督检查发现的时候，你就没有办法处理了。所以这个规划容积率的管制对我们来说是一个很严的制度，对我们也是一个很好的保护，不容易犯错误了，不用整天担心因为手上有一点权力而被人家来围攻，就是习总书记讲的围猎，直到把你捕捉到手。一旦被围猎，被人家控制了，你就完蛋了。所以，容积率管制实际上也是在牺牲了好多规划人才、领导干部的教训以后才确立起来的管制的制度。

第五、需要科学地理解规划控制与物权保护的关系问题。当前从总体上说我们对这个问题的研究还缺乏一个系统的成熟的理论和共识，所以带给我们的困扰也特别多。虽然《物权法》出台的时候热了一阵子，也请强调了一下，但是在我们目前的这种政府职能的运行过程中，还是没有办法把这个物权保护的问题摆在一个很成熟成型的位置上去相应的设计一些配套的管理的制度和措施，基本上还没有。虽然我们的《城乡规划法》也规定了在城市规划“一书两证”和乡村的规划建设许可证发出去以后修改规划给人家造成损失的要给予补偿，修改规划要征求利害关系人的意见，但是现在我们在控规的修编和修改的环节上，应该说还没有真正进入到征求这些利害关系人意见给予他们补偿的这个制度里，这个环节还没有，还在探索这个制度怎么建立。已有的主要是具体的建设项目里涉及到的规划变更之后有征求利害关系人的意见，会有一些补偿的措施。但是这个也是很被动的，还没有真正形成一个制度性的做法。原来在我们草拟《南宁市城乡规划管理条例》的时候，我是写了一条进去，就是你在修改规划的时候要把补偿的方案一起报过来，但是在立法很多环节和漫长的审议修改的过程中，这条被拿掉了。所以，这种因为规划变化造成损失的怎么补偿的问题实际上还没有形成制度。过去，特别是前几年比较强调为经济建设服务，强调为企业的建设发展服务，强调解放思想，大胆地去想，去闯，去干的时候，对一些跟控规不符合的，只要不是特别强制性的内容，有一般说得通的理由，通常都会倾向于允许采取比较变通和现实的办法给予审批。这几年以后呢，强调的方向有所变化，更多地强调依法行政，更多地强调维护规划的权威性，这方面变通的东西慢慢地慢慢地就不太敢审批了。但这不是很清晰。我曾在业务会上问过，与控规不符合，是一律不批？原则上不批？还是一般不批？没有人回应我的问题。最近我们知道了，市局已经非常明确了，在我们良庆区开发区的这些原来是工业用地的，现在规划已经调整为商住用地了，在尚未列入近期建设区域，政府收储开发之前，原来的企业维持生产所需要的建设还可以批，不属于维持原来生产的新建的扩建的，原则上就不给再批了。这个明确了，对困扰我们的问题也算是有一个权威的说法了。但是深层次来讲，这个物权保护的问题依然还是没有解决，所以我们从认识上来说，我建议要有两方面的认识，一方面从我们行政管理的要求上，我们严格按照控规来审批，这个不能再模糊了，要清晰而坚定。作为规划部门都不去维护法定规划的法律确定性和法定权威性，还指望谁来维护呢？确需要改变规划已定的东西，也只能按照法定程序和权限来改。另一方面，目前这样子的规划管控对当事人的土地权益，或者说土地的物权的保护是有欠缺的。我们在跟人家交换意见或者解释探讨的时候，要心中有数，不要说过头话。我们现在实际上是在逐步地纠正和改变过去的一些做法，所以在给人家解释的时候要注意的，为什么别人过去能批，现在不能批了？可能会有这种质疑出现。要合法并且合情合理地解释好。这是历史遗留问题的处理。这些用地出让的时候没有约定好土地使用条件，没有规定好规划建设条件。新出让的用地，这些条件在出让合同里规定清楚了，就不存在这种问题了，按合同执行就是了。那些早早拿了土地没有建设，没有及时到规划部门报建的企业和个人，他们自己也有闲置、浪费土地的责任。这是法律要追究的责任。不能什么都往政府身上推，片面地责怪政府，把政府当成可以任意拿来出气的小媳妇。

第六，注意在坚持控规法定的基础上的一些例外的适用。譬如说我们的私宅审批的邕宁历史遗留问题处理，基本的取向还是按照邕宁县出让私人宅基地的管理来进行审批。当然这个审批跟原来市区里的审批还是有所不同，就是市政府纪要里面明确的，邕宁县的时候已经批过总平图的，批过建设工程许可证的，或者是后来我们市局相当于补充性的规定，即有放线单，报建发票等说明当时已经认可审批的，予以认可。没有这些的一般就按照市区城市私宅最高四层的原则来处理，但占用市政公共设施用地的也不能再批。除此以外，可能还有其他的一些很特殊的情况，需要特殊处理。这个我们还是要坚持从严掌握，不能再出差错了。有些问题实在是太复杂了，表面上你觉得很简单的，没事的，偏偏就给你弄出个事来，搞得你呜呼哀哉。真是处处有陷阱，时时都要小心谨慎。做好人不能把自己弄进去了，没有原则，没有底线地做好人，那不行。通过今天的学习讨论，我们要从思想上，认识上重新明确，重新清晰起来。作为规划部门，应该更加坚定这样的思路、立场、方法，就是在坚持控规法定性原则的基础上开展工作，进行审批。对一些特殊问题处理，要更加慎重和小心，不但要做到我们自己问心无愧，还要经得起中立第三方的审查。这才是负责任的态度。

【讨论插话】（要深刻理解坚持原则性与把握灵活性的辩证法）

实际上以前一些工业用地规划控制指标的确定，像12米限高，0.8容积率呀，都属于比较早的时候的控规标出来的。这与我们这几年相关的一些政策性文件的要求对比来看，应该说那些控规的数据确实是不太对，且不说当时12米是怎么定的，它到底是不是一个普通工业设计的一个描述性的概念把他写下来的，就说像五象新区新兴产业园这一片，你既然把它作为一个先进制造业的定位，真的有些机器一放在那里可能都不止12米高了，这个限高是没有办法限的。现在的文件规定一般不给建设单层的厂房，这是按照节约集约用地提高土地利用效率来要求的。这个国家和自治区是有规定的，能建多一点高一点，就建多一点高一点。在这种情况下，真正说原来控规的一些限定已经跟国家政策不符合了。0.8的容积率，现在我们土地出让的要求，基本上0.8是最低的容积率，最低容积率低于0.8的是极个别的行业项目，绝大部分0.8是个底限。如果把0.8作为一个高限或者恒值、定值来控制的话，按照前几年的工作要求作为背景来理解，它确实是可以在原来控规的基础上做一些合理的，合乎逻辑的一些推论来进行审批的。但是现在不敢了，不行了。有一次开业务会的时候有领导问到我，我也不知道怎么说。有些问题，在南宁市这个范围的层面上，可能是不能批了；如果真正是出了南宁市，在更高的层面上判断，那可能倒是没有问题的。因为按照国家政策层面上的逻辑合理推导，应该还是可以批的。所以我们现在有一些困惑也是在这个地方。一旦批出去以后有人提出异议，去告状了，或者中间又有点这个那个的问题了，你不知道是怎么样的裁判来给你做判定，来吹这个哨子。你没有一个确定的、终极的标准和结论在那里让你放心。关键问题在这里。有时候我们想做点好事，想推动一点工作，看那些企业可怜，总想再争取一下，再去上上会。最近这几个工业企业报建的事情出现以后，我觉得我也有点心淡了。本来你是为他争取机会的，结果他来说你已经多久多久了，我已经按照你们的要求不断地给你们提供材料，你们却处处给我刁难！有些内部的东西，看法不那么一致，话又不能跟他解释得太多，说得太多，得走程序。在这过程中可能要不断处理解决相关科室或领导提出的各种原先没有准备到的问题和要求。这不仅要花时间，而且对结果的预期有很大的不确定性。这是吃力不讨好的事。这些企业又不愿意上法院。上法院反而好了，法官高台一坐，判下来怎么样就怎么样，我们执行就完了。他又不去（法院），反复来磨你，去信访，真不好弄。就像有个企业，我们是想为他争取，结果最后被市局主要领导当着这么多分局长的面严厉地批评，批得我狗血淋头，结果那家伙还说我们故意丢难他，我说你真是他妈的天地良心对不起我了。所以，有时候在具体的事情上对控规法定理解执行不透不坚定，依法行政把握不好，做事还真是为难。我看过有篇文章说，很多的人和事证明，保守主义者才是可以活得长久的。如果太想做好人，想出成绩，出风头，界限不清晰，弄不定哪天就出个什么状况。本来我们学法律的人，法律的思维和逻辑就已经是偏保守的了，现在我发现我是更加的保守了。我不知道我的这种思想状况会不会给你们带来一些消极的影响？应该说，你们都还很年轻，年轻人还是要奋发有为的，不能受我们这种老家伙的消极影响太多。当然老家伙有些东西是值得学习的。毕竟相对来说，年龄大一点，见过的事情多一点，听人家讲的故事也多一点。目前来看呢，随着依法行政的要求进一步提高，进一步趋严，我们在掌握控规法定原则来指导我们工作的时候，还是要适当地，比以前更加地严一些。另外，在审批流程的运行过程中，不要出现那种漫不经心的随意性，争取做到我们的每一步，每一个环节，都是在我们意识清醒、情况清楚的条件下来做出能够经得起推敲的、说得通的行政行为。还有，就是社会上的一些人情往来的影响，也要更加细心谨慎地把握。有些人情可以做的，有些人情不可以做的，但是交易不能做，绝对不能做。谁都有朋友，但交友圈太大，人情太多的话，可能也不太正常。你不知道什么时候会掉到人家的陷阱里。有些可能是有意的，有些可能是无意的。如果是有意的还好，反正是债有头冤有主，你发现了，教训一下他也就算了。但是有些人真是不长脑的，他害了你他自己还不知道，你真是没有办法，冤枉。所以，现在这样强调依规审批，依法行政，对我们的健康成长和踏实有尊严地生活是极好的。规划部门很硬气，很有权威的时候，要适当地强调一下规划工作的灵活性；规划部门受到干扰较多，权威性保障不够的时候，就要更多地、更突出地强调规划的原则性和刚性。这在方法论上是符合我们现阶段政府工作的辩证法的。要好好地理解，好好地领会。