以规划法治引领城市法治

—— 城市规划中控规法定原则的理解与适用

南宁市规划管理局良庆分局 刘家海

【摘 要】由于控制性详细规划在规划管理中的核心地位，突出、强化和科学理解控规法定的原则，有利于加强城市规划的有效管理和实施，有利于现实地平衡政府职能与物权保护之间的关系，从而有可能达至以规划管理的法治引领城市法治的作用。

【关键词】规划管理  控规法定  公共利益  物权保护  城市法治

一、控规在规划管理中的核心地位

城市总体规划是城市建设发展的重要基础性纲领性文件，也是规划管理的基础。总体规划把我们一个城市建设发展的基本层面的性质、规模、主要框架和重要的控制区域确定下来以后，日常规划管理中大量的具体工作的直接的依据是详细规划，包括控制性详细规划（简称控规）和修建性详细规划（简称修规）。

控规的主要任务是把城市建设中需要控制的一些基本的、主要的事项确定下来，控制起来，哪怕现在暂时还没有能力进行具体的项目建设，也要把这些地方控制保护起来，“留与子孙耕”，不要给后人留下破坏。因此，控规主要针对一些功能性的调控，其主要服务的方向不是具体项目的建设。换句话说，指明哪些地方具体怎么样进行建设是规划，指明有些地方不准建设也是规划。修规主要针对解决控规中需要具体安排建设项目的区域怎样规划设计来建设的问题，是对具体的实际的建设，特别是针对具体项目落地实施需要建设的内容进行细化的安排。

控规的观念或概念，与社会上一些人对规划的理解是有所不同的。社会上通常对规划的理解实际上更接近修规的概念，他们认为你现在政府还没有建设到的地方，我可以先怎么样怎么样建，等到你政府需要建设了，我再拆迁，再让给你政府。控规的功能不是这样的。控规是根据城市建设发展控制的需要来定的，它一方面是确定建设区域中的一些主要的建设指标控制，另一方面就是控制一些区域现在不给你建，以后也不给你建，反正我就是把它给控制起来了。所以，控规跟修规的功能可以说是有点相反的，虽然在编制控规的时候也带有服务于具体建设的功能，但是这不是它的主要功能，或者说不是它的核心的职能。

控规在规划管理中，相对于总规的基础地位来说，控规处于核心的地位。控规是按照法律必须要编制的，修规不是法律规定必须编制的。修规相对于控规来说是处于从属的地位。修规的编制要根据控规，要符合控规。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条、第四十二条的规定，城市土地的出让、划拨都应当依据控制性详细规划，确定出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件；城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。据此完全可以在法律上说，没有控规就没有城市建设，不依据控规就无法进行建设项目的审批，就是违法建设。控规在规划管理中的核心地位是毋庸置疑的。这是有法律依据和法律保障的。

在国内比较发达、管理比较到位的城市中，他们的控规是很完善的，控规的权威性、严肃性也是很突出的。南宁要建设成为“区域性国际城市”，需要依法科学的规划，更需要遵守维护法定规划，遵守和维护控规的法定性、权威性。否则就会陷于习近平总书记所批评的“规划折腾”。

二、控规法定原则的基本内容

正是由于控规在城市规划管理当中的核心地位，所以必须在法律上对它的效力给予明确的定位和充分的保障。体现这个思想的原则就是控规法定。这就是我们讲的控规法定原则，包括控规的编制，控规的审批，控规的效力都由法律规范来规定和约束。这是规划管理上一个很重要的原则。也就是说，不仅控规所要编制的内容是由法律规范来进行明确规定的，而且所编制的控规经过科学的论证之后，还要由法定的机关按照法定的权限来进行审批。这样，按照法定内容编制，经过法定机关按照法定权限审批后，还要按法律规定再报本级人大常委会和上级政府备案，最后这个控规才具有法律上确定的效力，成为我们规划管理的直接的法定依据。

这个直接依据体现出来的可见效力主要在以下几个方面：一是，控规里面规定不能建设的地方就不能建设，规划部门也不能批审批建设；在需要特殊保护起来的一些特殊功能的地方，所需要的建设必须要符合这些功能保护的特殊要求。这主要就是通常讲的那几条线，红线（道路用地），黄线（市政用地），蓝线（水系控制），绿线（绿化控制），紫线（文物保护），黑线（电力走廊）等，还有这几年来我们特别强调的教育用地等。这些功能区，哪怕当前未能进行相应的建设，也要先行控制保留在那里，给予保护起来。

二是，城市规划行政主管部门对建设项目进行规划审批时所做出的建设用地规划许可和建设工程规划许可，必须是在控规规定的建设用地范围内才能做出。在控规规定的建设用地范围之外，就不能规划的审批。这不仅是规划主管部门自己不能审批，其他部门也不能越过或者代替规划部门进行审批。

三是，控规里面确定的主要规划边界，即各种用地范围的边界和主要规划指标的上限、下限，均不能随意突破。这些边界是城市规划管理的非常重要的权力界限，不仅规划部门不可以擅自逾越，其他管理部门和管理机关也不能干预和逼迫规划部门擅自逾越。

四是，控规的修改必须要按照法定的程序和权限来进行修改和审批也就是控规的修改程序和权限的法定化。不能以行政权力的高低或大小来判断谁可以改变控规。在涉及控规容积率的问题上，国家建设部还特别规定“不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率”。

五是，对规划实施的监督也要按照法律规定的途径和方式进行。如城市人民政府定期向人大常委会报告规划实施的情况，并接受监督；当事人或者利害关系人对规划部门依据控规做出的许可不服，应当依法提出行政复议或者行政诉讼。不能以监督为名干扰控规的实施。

三、控规的修改程序和权限的法定化

控规的修改程序和权限的法定化，这是控规法定原则的自然延伸和重要内容。对于规划修改的问题，在旧法《城市规划法》中不是那么特别地强调。新的《城乡规划法》则是作为一个很突出的问题来强调的，对此专门用了一章的篇幅来作出规定。这也是控规法定的一个很重要的要求。如果仅仅是第一次编制做出来的控规要求法定，后面却是可以随便改的话，等于就原先的那个控规法定没有意义了，没有保障了。所以，新法对规划的修改做出了比以前《城市规划法》更加明确和更加严格的规定。这就有效地遏制了乱改规划的现象。其中《城乡规划法》第四十八条对控规修改的规定是：

修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。

在《城乡规划法》确定了规划修改的法定制度以后，控规法定原则的贯彻执行就比以前更加有保障了。国家建设部在《城乡规划法》的基础上专门颁布了部门规章《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，其中第二十条对控规修改作了详细的规定，即：

经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：

（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划修改的必要性进行专题论证；

（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；

（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组织编制修改方案；

（四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结果。

控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。

国家法律和部门规章的这些规定，不仅是对规划主管部门的约束，当然也是对各级领导和参与编制和实施规划的所有设计单位、开发企业和建设单位的约束，同时也是市民和社会监督规划实施的具体依据和标准。

四、规划容积率的特别管制

容积率是指一定用地范围内总建筑面积与土地面积的比值。这是城市规划特别是控规的核心指标之一。一般来说，容积率越大可获得的开发利益就越大。因此，容积率往往成为开发建设各方力量平衡博弈的重要焦点。规划的调整，控规的修改，也往往是围绕容积率展开，或者大多最终也会涉及到容积率的调整。规划系统、规划部门的领导，分管规划和插手规划的领导，很多人违法犯罪出了问题，都会反映在容积率调整的事情上。近年来法律、法规对容积率管制做出严格的规定，特别是在程序性和公开性方面的严格性，只有这样才能有效维护规划的严肃性、权威性。

国家建设部把规划容积率调整问题摆在很突出的位置上加以规定和管理，要求做到严格执法，彻底公开透明。在《建设用地容积率管理办法》中，除了规定确需调整容积率时必须遵守的专家论证论证、征求利害关系人意见和报同级人民政府批准等要求之外，还特别规定“应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率”，“ 城市、县城乡规划主管部门应当将容积率调整程序、各环节责任部门等内容在办公地点和政府网站上公开。在论证后，应将参与论证的专家名单公开。”依法治国，首先是依法治官。国家建设部的这个规定在法律规范上堵住了那些政府领导和专家原先可以黑箱操作的口子，为法定控规的有效维护和实施提供了切实的保障。

除国家建设部之外，其他相关部门如监察、国土等，在土地出让上对容积率为主的一些土地使用条件（即规划条件）也实行了严格的管理。国土部门的土地出让合同，直接是受国土部的监控。通过国土部电脑监控认可以后才可以出合同文本，一定确定以后文档和数据就锁定在国土部的系统里，各地方国土部门就不能随便更改了。任何不合法的变更，造成的违法使用土地的行为，一旦被监督检查发现，都会面临“处理人，处理事”的制裁。

在规划容积率管制的问题上，广西的地方性法规的规定也很严格。《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十四条规定是：

建设单位或者个人不得擅自变更建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确定的规划条件，......其中，变更容积率的，按照以下规定办理：

（一）建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出书面申请并说明变更的理由；

（二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府应当从建立的专家库中随机抽取专家，对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；

（三）在本地的主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，并组织听证；

（四）经专家论证、征求利害关系人意见后，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府应当依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）、利害关系人意见等相关材料报城市、县级人民政府；

（五）经城市、县级人民政府审查同意后，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府方可办理变更手续，并及时将变更后的规划条件抄告国土资源主管部门备案；

（六）变更后容积率增加的，建设单位或者个人应根据变更后的容积率向国土资源主管部门办理相关土地出让收入补交手续。

涉及调整的相关批准文件、调整理由、调整依据、规划方案以及专家论证意见、公示（听证）材料等，城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府应当及时整理归档，并按照国家有关城建档案管理的规定向城建档案管理机构移交备查。

这部法规的这些规定，不仅程序严格和复杂，而且每个环节都要留下档案材料，有据可查。这也等于是间接地规定了调整容积率的人员要对此行为终身负责的责任。

总之，规划容积率的管制是一个很严格的制度，对我们也是一个很好的保护，不容易犯错误了，不用整天担心因为手上有一点权力而被人家来围攻，就是习总书记讲的“围猎”。所以，对于容积率管制这个在牺牲了好多规划人才、领导干部的教训以后才确立起来的管制的制度，应当深刻理解和遵守执行。

五、规划控制与物权保护

《物权法》颁布实施时对规划管理的影响主要集中在解决土地房屋征收的拆迁补偿和住宅小区配套等领域，对于规划控制中涉及的物权保护问题，至今尚缺乏系统成熟的理论研究，更缺乏相应的制度建设成果。如前所述，控规的一部分重要功能是不允许与规划不符合的建设，包括与规划不符合的土地使用、房屋和其他设施的新建改建和扩建。从法理上说，控规的规划控制就是为了公益性的需要而牺牲了另一个权利人的权益，按照《物权法》的基本规则，这就应当给予对方相应的补偿或者赔偿。对此，现有的法律法规只解决了进入征收拆迁阶段的补偿问题，而未进入征收拆迁阶段的规划控制何如平衡公益与私益的关系问题，仍然是一个空白地带。对此，我们认为大致可以按照规划的用地性质结合规划的期限等因素来综合考虑。

（一）特殊功能区用地区域。属于道路用地、市政设施用地、水系控制、绿地控制、文物保护、电力走廊、教育用地特殊功能区范围内的土地和房屋，应当提前实施置换或者征收，不必等到具体项目列入年度建设计划再去征收和拆迁。此种做法的前提是要依法科学编制好近期建设规划（五年），并且为了保证近期建设规划实施的有效性，应当通过地方补充立法或者地方人大决议的形式加以确定，同时还要明确，近期建设规划确定的建设区域完成建设之前，原则上不得在近期规划区域之外安排新的需要征地拆迁的项目。当然，财力允许的城市也可以不局限于近期建设区域提前置换或者征收。在未列入近期建设规划区域范围或者未列入提前置换及征收范围，可以允许土地或者房屋的权利人合理使用土地，合理建设房屋或者其他生产生活设施。

（二）重要建设区域及重点建设区域。这是对城市功能布局或者城市面貌有重要作用或重要影响的区域，除对列入近期建设规划的地方实行征收拆迁或者收储外，还应当可以按照市场经济的规则允许原土地使用权人按照新的规划进行建设或者与其他投资主体共同开发建设。对此，政府应当出台新的政策，改变目前只能收回土地使用权重新出让的“华山一条路”做法。这是符合国家投资体制改革精神的。同时，对没有列入近期建设规划或者没有列入收储计划的区域，仍应当允许土地或者房屋的权利人合理使用土地或者合理建设。

（三）一般性区域。对一般性区域，除政府已明确提前征收或收储者外，均可以开放由原土地使用权人或者社会投资主体按照新的规划使用土地或者进行建设。

对上述特殊功能区用地区域、重要建设区域及重点建设区域允许原土地使用权人合理建设的，可以根据其生产、生活所必须的实际情况核定其建构筑物或设施的合理规模，同时约定作为临时建设或约定使用期限，以行政合同的形式先期议定将来征收、收储及拆迁时是否补偿或者在现行法定补偿水平以下的灵活补偿方案。

以上设想虽没有达到彻底的物权保护程度，但兼顾了社会主义初级阶段政府职能和政府经济能力条件下公共利益与单位集体和个人之间的平衡，是符合实际的，也是社会可接受的。

六、控规法定的刚性与灵活性

有人会问，控规法定是原则，但实际情况是千差万别、千变万化的，难道控规法定就一点灵活性都没有了吗？可能吗？这个问题要从不同的层次和角度科学地来看待。

首先，在控规编制的环节，编制机关和审批机关已经根据科学性、前瞻性的要求考虑控规覆盖范围内土地和空间利用的一定的兼容性，在区域划分的性质、功能和公共利益的平衡上预留了一定的灵活性空间。比如在商住用地区域根据实际需要增加教育设施建设，增加城市景观和公共绿化是可以的。但是反过来不允许侵占教育设施用地里建设商住楼，也不允许侵占城市景观和公共绿化用地做住宅或者商业建设。因为教育设施、公共绿化用地是受法律法规特别保护的。这是允许正向的兼容，但逆向的兼容是不允许的。

其次，在控规的一些区域划分和指标设置上，往往要根据实际需要和科学预测来预留有一定的弹性，以便适应实施中的一些灵活性的需要。据此，具体在一些土地出让设置规划条件时，也会根据总体规划和控规的要求，设置一定的弹性的规划指标，以便于开发建设单位根据自身需要做出不同的规划建设方案或者根据市场的需要按照规定的程序调整完善方案。

再次，对待一些特定的特殊问题处理上，政府也实事求是地制定了特殊的灵活性处理政策。比如，对邕宁撤县建区后遗留的私人宅基地建设问题，在不影响城市总体规划实施和市政建设需要的前提下，本着尊重历史、兼顾现实、有利发展的原则，也尽可能地承认原邕宁县的审批情况给予完善手续，对原邕宁县未做审批的，也允许参照南宁市市区内的私宅建设规划管理予以审批。但是对新出让的土地，则严格按照新的规划管理要求实施。

总之，原则性和灵活性是辩证统一的。原则性是前提，所谓灵活性是建立在坚定的原则性基础之上的，灵活性包含在原则性之中。没有坚定的原则性就没有灵活性，不能反过来以灵活性为借口动摇和否定原则性。在城市规划很硬气，很有权威的时候，要适当地强调一下规划工作的灵活性；在当前城市规划受到干扰较多，权威性保障不够的时候，就要更多地、更突出地强调规划的原则性和刚性。这在方法论上是符合我们现阶段政府工作的辩证法的。

在具体的规划管理中怎样把握控规原则性与工作灵活性的问题，反映出一个组织集体的领导力和执行力问题，也是一个集管理者法律素养、政策水平、社会阅历、工作经验、生活体验甚至政治敏感性为一体的思维和行为能力及素质的检验和考验。

七、让规划法治引领城市法治

在现行的《城乡规划法》2008年颁布实施以前，1990年起实施旧的《城市规划法》是突出以规划权为中心来配置相关的行政权力，围绕规划权来设计相关的规划管理各项制度的，属于行政权力主导的体制机制，为政府主导型的城市建设发展提供了强有力的支撑。但是这种体制机制也为各种权力因素插手、干扰城市规划提供了便利。从全国范围来看，城市建设中的腐败案件不少都直接或者间接地、或多或少地牵扯到违反和破坏科学规划的因素，造成了城市规划科学管理的困难，也给城市的老百姓带来了伤害，给城市的法治留下了很多负面的深刻影响。

新的《城乡规划法》则突出以规划的公共政策属性为基础来定位城市规划职能，强调了公众的广泛参与和有效监督，强调了权力机关、本级政府和上级主管部门的全方位监督。《城乡规划法》加上《政府信息公开条例》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规的实施，城市规划的一颦一笑、一举一动都既跟广大市民密切相关又处于市民和社会的视野之内。城市规划不可避免地成为了万众聚焦的舞台。过去城市规划管理中的一些比较主观性的决策、不透明的运作和自由裁量权偏大的情况，已经受到了最大程度的压缩。在强调全面依法治国、全面从严治党的历史条件下，高度依法行政的趋势和进程已经不可逆转。因此，法治化将成为城市规划管理的唯一前途。

基于控规在城市规划管理中的核心地位，坚持控规法定原则必然是城市规划管理的法治化的重要基础和核心内容。坚持控规法定原则就是坚持法律的刚性原则。由于城市规划和城市规划管理与广大城市居民的广泛关联和与城市建设诸多环节的高度关联，受城乡居民和社会各界的广泛及高度的关注，所以，如果城市规划的法治化程度较低，必然会拖累和伤害整个城市的法治化进程。相反，如果城市规划与规划管理率先、领先法治化，必然也会引领整个城市的法治化，其作用将不亚于商鞅“立木为信”。