《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”对于责令改正决定的作出，这是一个程序法上的普遍依据。

值得注意的是，很多法律、法规、规章的具体条文，在行政责任中，也规定了责令改正或者限期改正。这些具体规定，是实体法上的依据。

在实践中，如何作出责令改正或者限期改正，出现不同的做法。一种是，单独作出行政处理决定，下发《责令改正通知书》，一种是在行政处罚决定中体现责令改正或者限期改正内容。我们认为，责令改正或者限期改正应当独立做出。

一、责令改正或者限期改正不是行政处罚。在学理上，责令改正或者限期改正，是一种行政命令类的行政处理决定。这种行政处理决定与行政处罚决定是并列的，因此很多条文中出现“责令并处罚”的表述。行政处理决定的作出不需要经过《行政处罚法》中陈述、申辩、听证等告知程序，可以直接作出。《行政处罚法》第八条规定：”行政处罚的种类:（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留”，责令改正或者限期改正无论具体内容如何，都不属于这六种行政处罚，更谈不上“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。实践中，已经有法院判例否决了行政机关写入《行政处罚决定书》的做法。

二、责令改正或者限期改正是对违法行为后果的消除。消除违法后果的义务，存在两种模式。一种是行政机关直接消除，最为典型的是《道路交通安全法》第一百零四条：“未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状，可以依法给予罚款”。这里的“恢复原状”是道路主管部门的义务。因为道路公物损毁，有可能影响公共安全，具有紧迫性。另外一种是，将消除违法行为后果的义务通过责令改正或者限期改正决定赋予当事人。

三、责令改正或者限期改正应当赋予当事人救济权。过去，有一种观点认为，责令改正或者限期改正并未对当事人科处新的义务。我们认为这种观点是不对的,至少不是绝对正确的。例如《防洪法》第五十三条规定：“违反本法第十七条规定，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续；违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除；违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”这里的“责令限期拆除”“责令限期采取补救措施”的作用都是消除违法行为的后果，而且存在轻重的不同；但是，在根本上，采取拆除措施或者补救措施，都给当事人增加了行为义务，因而应当告知当事人救济权和救济途径。考虑到这些责令改正决定往往具有现实上的紧迫性，应当在法律文书中注明诉讼、复议期间不停止执行。

四、责令改正或者限期改正应当具有可执行性。《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”这里的行政决定既包括处罚类行政决定，也应当包括命令类行政决定；既包括直接行政强制执行，也包括间接强制执行。有的法律直接规定了行政机关对当事人不履行责令改正或者限期改正时，行政机关具有直接强制执行权，如《公路法》第七十九条规定：“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”《行政强制法》还对间接强制执行权进行了普遍授权，该法第五十条规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”这里的“排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定”明显属于消除违法行为后果的行政决定。

五、如果实体法没有规定责令改正或者限期改正，《行政处罚法》第二十三条可以作为兜底条款、普遍性授权而得到适用。有的违法行为，其危害后果没有转化为现实危害性，并且随着行为结束、时间经过而消除，因而没有责令改正的的必要性，例如行政机关不会因为当时当事人闯红灯、不按导向车道行驶等违法行为，责令当事人重新走一次原路线。但是，由于立法的疏忽，可能出现本应当规定责令改正或者限期改正，而实际没有规定的情况。这时，行政机关就有必要根据《行政处罚法》第二十三条的普遍授权，依职权作出责令改正或者限期改正的决定。

综上，我们认为，一份合格的责令改正法律文书，应具有一下几个要素：（一）当事人基本情况；（二）查明的违法事实、危害后果；（三）责令改正或者限期改正的法律依据；（四）进行责令行政处理，当事人作为义务具体内容和目标；（五）当事人不服责令改正或者限期改正决定时的救济途径、及救济期间是否停止执行；（六）当事人不履行时的行政强制执行方式和依据。

 

作者：龙口 刘建昆