《公路安全保护条例》第十一条规定：“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。”第十二条规定：“公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者流域管理机构协商后划定。”公路穿越城市规划区时，又往往与城市规划重叠。

在规划执法实践中，经常会遇到多个法律竞合的问题。多部门管理、多个法条竞合情形下如何适用法律？综合执法以前，这类违法行为三个部门都有管辖权。由于众所周知的原因，由谁来查，成为实践中的难题。综合执法之后，执法主体不再存在争议，但如何适用法条又成为新的争议点。

案例

在城市规划区内公路侧，某厂占用农田搭建彩钢瓦建筑物，该建筑物应当拆除。行为人同时触犯了《土地管理法》《公路法》《城乡规划法》。

条文

《土地管理法》（2004）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《公路法》（2016）第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”

《城乡规划法》（2008）第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

分析

部门管辖权，又叫事务管辖权，是指法律、行政法规授权行政部门进行违法案件查处的分工。本案中，土地管理部门、交通主管部门和规划主管部门都具有部门管辖权，具体承办案件的县级以上人民政府相关行政机关因此具有案件管辖权。

过去有一种观点，认为三个部门都具有案件管辖权的，必须确定一个部门管辖。因为不确定，就会发生“有好处争着管”“没好处都不管”现象。而且，现实中各执法机关执法力量不均衡，也容易造成查处推诿扯皮。因而有的地方出台了一些关于案件查处管辖顺序的办法，比如按照国土—交通—规划的顺序；或者由共同的上级领导指定管辖。但是由于立法技术的原因，三个法条的侧重点各不相同，由不同部门管辖，案件的处理的程序和结果大不相同。其实，综合比较有关法律，先分析确定应当适用的法律条款，再确定管辖部门，恐怕是更为合适的。

（一）在土地使用权处理方面：根据《土地管理法》应当做出“退还非法占用”的行政决定。

（二）在罚款方面，《土地管理法》对应当拆除的不罚款，但当事人不履行恢复原状（复垦）义务的，根据《土地管理法》第七十五条进行罚款罚款额为土地复垦费的2倍以下；对于应当没收没收并处罚款的，罚款数额根据《土地管理法实施条例》第四十二条：“罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”

而根据《城乡规划法》，限期拆除的不罚款；应当拆除且不能拆除的才需要进行工程造价鉴定，并根据造价的10%以下计算罚款数额，相对《公路法》5万元以下罚款，较为繁琐。

根据法规竞合的一般处理原则“择一重处断”，显然《公路法》的处罚更重，应当适用《公路法》。

（三）在拆除程序方面，三个法律都规定了“限期拆除”。对于限期拆除，要结合《行政处罚法》《行政强制法》来进行。由于《土地管理法》立法较早，立法者没有认识到责令限期拆除是一种行政决定，而将其归入行政处罚，实际上这并不符合《行政处罚法》，应当依据《行政强制法》进行修改。责令拆除是一种排除妨碍或恢复原状的行政决定，其作出不应受《行政处罚法》两年时效的限制。现实中依据《土地管理法》作出的拆除决定，需要申请人民法院执行。而根据《城乡规划法》作出的责令拆除决定，根据同法第六十八条，需要经过上级政府责成才能实施强制执行。两法均不及《公路法》便捷。

经过比较可知，公路建筑控制区保护的条文，授权了交通局排除妨碍决定权，并处罚款权（且较重），直接强制（拆除）执行权，征收代履行费权，是个比较完整的公物警察权授权样本，执法程序比较简便，与违法行为关系最为密切，应当适用《公路法》。

因此，交通执法队伍未并入综合执法队伍的，应当由交通局管辖此案；综合执法之后，有的综合执法局同时具有规划执法权、国土执法权，甚至有的拥有全部执法权。这时综合执法机关也应按照上述思路，选择《公路法》处理案件，同时可以依据《土地管理法》作出退还土地的决定。

作者  遥远