尚未批复的规划能否作为审批项目的依据？

——在某项目服务推进会上的发言

（20XX年XX月XX日）

刘家海

   刚才企业和其他部门都交流了情况，也提出了一些问题。之前我们对这个项目的交流确实很不够。通过这段时间的沟通了解和政策文件的学习，应该说有些想法比过去又更加清晰一点了。我个人的想法，总的来说，包括在前天区长开会的时候我也是这个态度，凡是对我们城区，对我们南宁市，大一点范围来说对我们广西经济发展有利的，实实在在做的项目，我们都肯定是支持的。这个态度是没有问题的。然后在具体的工作中，我们要把企业的需求和我们部门能做的事情结合起来，即将企业的需求导向和我们的功能导向结合起来进行综合考虑。单单考虑某一个方面的结果可能都是片面的。结合起来考虑的话，有些事情就得更加仔细地去思考，更加深入地去学习政策文件。这样，大家“相向而行”，才能达到一个比较满意的，或者说虽不满意但双方能够接受的目标。

我理解，目前我们所做的工作还是处于项目策划的阶段，还没有真正进入到规划报建审批的阶段。项目策划很重要的任务，就是要把相关的情况搞清楚，把问题搞清楚，看看往哪走，怎么走，才能走得通，走得比较好？进入到法定报建审批阶段以后，如果前期策划准备做得好，就不需要太多的讨论了；如果前期工作没做好，没做扎实，你再去讨论也浪费时间了。因为审批制度的改革以后就是从审批大厅收件受理，然后按职权职责分件办理，办完后交回大厅打证、收款、发件，或退件。这个就已经不是以前那种直接把材料交到局里面，交到科室里面来办的做法了。这个制度是将窗口收件受理的职能和业务部门办理的职能进行分离了的。职能分离制度一方面是业务流程管理等的规范化需要，另一方面这个制度设计本身更强大的功能就是将审批办理的部门和人员与报建企业之间做一个分隔，不让你们走的太近。经办人直接接收报建材料来办理审批，确实有些不太好管理。这个制度功能大家应该可以理解。以前有些领导也羡慕外地的一些做法。有的城市实行“一手清”，企业把材料交到某个科室或者人员的手上，这个科室或人员就负责从选址用地到总平到方案到许可到竣工一条龙搞完。当时我们去考察回来以后，决策领导还是很清醒的，这种“一手清”的做法我们不能学。这种做法虽然看起来效率高，办事快，但对干部来说太危险了，没有办法进行有效防范和管理。所以，南宁市还是走了按流程分工制约的比较中庸、平稳、稳妥、稳健的规划审批管理的路线。现在自治区领导觉得广西的发展跟人家比是差距越来越大了，号召要改变，要解放思想，要敢于担当，要积极作为。对我们基层来说，我们必须要有积极的态度，积极地去想办法做事情，但这并不意味着我们可以超越现有法律政策的有效规范去做超越职权的事情。讲突破，是从研究制定改革的政策法规的角度讲的，这是个决策的问题，不是执行的问题。执行讲的是政令畅通，讲有效执行。执行层可以反馈决策层，但不能代替决策层。现在，在规范管理和监督方面其实是越来越紧的。规划管理方面我们也时不时地看到一些报道，哪怕是说执行的是领导定的事情，也有会议纪要，到最后办事的同志还是被问责，被判刑了。所以，在项目的策划和推进过程中，我们还要加深学习和理解、消化。在我们主观能动性能够发挥的范围内，我们尽量做到做大限度。确实不行的地方，我们就要“碧水东流至此回”。不能撞的地方我们不能硬要去撞。该掉头就掉头，该拐弯就拐弯。

具体说到我们现在这个项目策划的情况和问题，这段时间我也在反复地斟酌，虽然是经信部门在牵头，但是看起来好像都是说因为我们规划的问题。市里面也是一样，很多项目推不下去，都说是所谓规划的问题。很多人感觉规划的就是规划局的问题。而规划局的问题好像就是规划局某些人的问题。这个逻辑演变对我们来说是很郁闷的。客观地说，是不能这么来理解的。规划和规划的管理，有它自身的规律，有它自身的一些强制约束的条件。我记得陈武主席在南宁担任市委书记的时候曾经说过，有些项目尽管都有领导批示，有会议纪要，但还是要根据项目的性质和生产需要、技术特点等，实实在在计算需要多少土地，再按规划来安排用地，不是说企业想要多少就划多少。我觉得这个规律对我们这个项目策划来说也是同样适用的。

对于现在这个策划中的项目，我简要地讲五点跟规划工作有关的意见：

   第一点，关于跟其他地方和项目参照的问题。

刚才企业提到一些在别的地方的项目的情况。从企业的角度来说，人家可以做，我们也想参照来做，这个想法本身是没有问题的。但是从管理部门的角度看，我觉得实事求是地说，不一定人家能做我们就一定能做，反过来，也不是人家不能做我们就一定不能做。有些事情可能是人家能做，我们不能做，但也可能有些事情人家不能做，我们却是可以做的。这个要具体问题具体分析。......。这几年住建部督察员常驻南宁，所有的规划局业务会和市里的规委会都列席参加，全程监督。规划管理上再想去突破点什么不太可能了。我们这个地方是有法定的总规和控规的。所以，我们的项目要根据我们的情况来研究处理，想参照别人的项目也不能照搬，要看一下人家是在什么情况下弄下来的，我们现在还有没有办法、途径这么去弄？如果我们的情况已经是没有办法，没有途径去弄了，人家的东西我们看看也就算了。如果还有办法，还有途径弄，那就想方设法去弄。这个我不反对。或者说也可以支持。

   第二点，关于有关政策文件理解和适用的问题。

目前我们这个策划项目可能涉及的政策文件，大致有三种。一是标准厂房的政策，二是“零土地”技改的政策，三是生产性服务业的政策。

标准厂房的政策。这主要是从政府引导支持的角度来说的，这个标准厂房，主要是通过政府和开发区组建的、招商的投资公司来开发，然后向社会企业来出售出租，对购买和租用标准厂房的入驻企业再给予一定的奖励和鼓励政策。这不包括我们企业自己去建设的标准厂房的情况。生产企业自己做的厂房，主要是根据企业自身的生产经营需要去设计建造的。当然，企业自己也可以做标准厂房，按规划允许的条件来做。这个也没有问题。但这不享受政府标准厂房政策的那些扶持和政策优惠措施。所以，我个人认为，现在我们这个项目应该不是去考虑标准厂房的政策。这个政策跟我们的情况和需求不是一个类型的。而且实际上，这个政策在南宁市也已经过时了、落后了。去套用这个政策对我们也没有太大意义。从刚才介绍的情况看，我们这个项目主要还是根据企业的生产发展需要来引进和配套的生产性服务业的。我不是说建设以后不可以卖。自用的与出售出租的，在生产性服务业的政策文件里都有相应的一些规定条件。但是，如果项目自用或项目租售的目的一开始就存在的，那么，在项目策划和设计的时候肯定就会有不一样的考虑，这也会涉及到企业跟政府签订的投资协议、涉及到各部门具体审批和土地或房地产交易税费的其他问题。这个不是规划管的事项。

“零土地”技改的政策。我感觉在最近的交流中听到的有些理解是偏离政策本意的。尤其是跟领导汇报说这个政策可以突破规划。这是一种误解。“零土地”技改的政策是从政府关于减轻企业负担降低企业成本的政策文件里面提出来的。这是针对生产企业利用现有原有土地进行技术改造升级和扩大生产经营发展提出来的。对规划管理来说，主要涉及到建筑限高、容积率下限和绿地率下限。在满足海绵城市设计的条件下，不再考虑绿地率下限。海绵城市设计本身在生态环境方面的要求就比较高，即使不再考虑绿地率下限，企业也捡不到什么便宜。建筑限高问题和容积率下限问题，实际上并不是南宁市的新创，在国土部关于工业用地限制指标的规定里早就有，讲的也是根据技术要求的需要，可以在提供依据经过论证上报备案后适当突破。比如说，原来的技术很落后，我的机器设备只有五米高，但是现在技术改造，要换上先进的机器设备，这个机器设备本身就已经是20米高了，你原来定的土地使用条件，也就是规划条件，限高只有12米，肯定就要突破。这种技术要求的突破，是可以通过个案的重新申请调整约定规划条件来办的。但我们现在讲的这个策划项目所设想要求突破的容积率和限高，并不是，起码主要还看不出来是根据生产技术要求提出来的。生产性服务业的类型也基本上体现不出这种需要突破规划的生产技术要求来。我个人理解，如果确实有个别的内容存在这种生产技术的要求需要突破限高，应该是允许的。但是整个项目都要去突破控规的容积率和限高，应该是行不通的。

生产性服务业的政策。工业领域的生产性服务业，大致就是现在通俗说的2.5产业。这个政策实际上来说是比标准厂房和“零土地”技改更加先进的政策，已经将标准厂房和“零土地”技改的政策远远地甩在后面去了。这里也分拟自用的和拟用于出售出租的两种，文件上有不同的规定和要求。做项目策划为什么要考虑自用还是出售出租的？或者你说我还不想说那是另外一回事了。我个人觉得，项目定位目的跟怎么样去做规划设计是有影响的，跟规划审批可能也会有影响。当然，如果规划设计人员在技术上和方法上处理得比较好，比较隐蔽，外面的人，外行的人可能不一定看得出来。但是，你跟政府、跟领导汇报的时候起码得如实汇报，得交底。否则，你的投资保证协议和监管内容怎么签？这个生产性服务业的政策文件是比标准厂房和“零土地”技改更宽松的，差不多可以说是摆脱了原来工业生产用地的局限了。我个人理解，这相当于政府在探索不改变工业用地性质的条件下多开一条路，多开一个渠道来发展和拓展工业经济的路子。从这个政策文件的背景、主题和功效来说，我觉得我们这个项目用这个生产性服务业的政策就可以了，就够了。为了避免认识上的不必要的混乱，我建议就不要回过头去扯那个标准厂房或者“零土地”技改政策的问题了。

   第三点，关于规划条件和审批的问题。

南宁市重点发展的生产性服务业项目认定和建设管理办法里面讲的认定条件上，第一条就讲要符合所在片区的规划要求，第二条才讲容积率1.5-2.4等的问题。看这个认定条件的时候，不能光看你想要的那一条，包括后面还有几个条件，都要整体上综合起来看。这里所列的条件不是符合之一就可以了，而是都要符合。第一条可能不太显眼，容易一眼略过去了。现在涉及到原来老的控规即现行控规，限高12米，容积率0.8，这个肯定是偏低了的。为什么定这么个0.8？我理解这是下限的概念，应该0.8以上，低于0.8就会造成土地的浪费，与集约节约利用土地的要求不符。正在修编当中的控规，容积率1.5-2.4，建筑限高36米。控规修编现在已经是完成公示程序，按照法定公示程序没有异议，接下来是等安排上会审议审批的问题了。那天在办公室我跟企业的吴总也讲了，如果你要我现在给你审批，这是法定审批，肯定是要按照现行的法定控规来审批，就是限高12米，容积率虽然可以在0.8以上，但是限高在那里摆着，容积率也高不了多少。所以，现在要进入审批阶段，这个障碍是比较大的。

从项目推进的角度，我们可以考虑协调、汇报、请示，让企业先按修编中的控规做前期的规划设计，找技术审查单位来做预审查，等到控规正式批复后，再把预先做好的技术预审查的总平和方案变成正式技术审查的总平和方案，通过审批大厅收进来，进行正式的审批。这等于是将工作做在前面，是可以的。但是这里面有个风险，如果审议批复下来的控规和现在所上报的不一样，我们的项目方案就得做新的修改，甚至是比较大的修改。这种可能性是不能完全排除的。市里面的规划审批流程有它的专门的程序，规委会审议也有它的专家团队，有规委会众多的成员部门，谁都可以提意见。市规划局不能保证一定按自己提交的成果版本通过审议获得批准的。上会审议后的结果有可能是被改变了，也有可能会被打回来再修改完善。尽管如此，从一般的工作方法上，先按修编中的控规做一些前提的工作，应该是可以的，也是有必要的。城区在推进加快控规审批方面可能也可以做一些沟通协调的工作。否则，按照自治区统筹项目推进的要求，这个项目八月份要开工就肯定来不及了。

刚才提到的单七控制还是双七控制的问题，我的印象中，按照原来自治区的文件和市里面的文件，是双七控制的。就是办公生活配套同时按用地7%，总建筑面积7%来控制。后来有一段时间我们南宁市只执行单七即用地7%控制，不执行总建筑面积7%控制。单七是国家的规定，双七是广西地方的规定。但是对执行单七也有一些反对和质疑的意见，最后反复协调下来结果是变成有条件的单七，就是用地7%控制，建筑面积不做7%的限制，但建筑要符合所在区域的限高要求。这样，实际上建筑面积还是有限制的，只不过是限制的方式和表达改变了。这个市规划局也是下过文件的。当然，如果是按修编控规36米限高来做设计，员工的宿舍在设计规范上有什么要求，或者说达到这个高度以后还需要其他的什么配套，这些配套是不是又会占用更多的土地进而影响到其他的指标，这个我就不太懂了。这是专业设计人员和专业的规划审批人员去处理的问题了。刚才有同志说办公生活配套是按总建筑面积不超过15%执行，这个我印象中不是很清楚，回头可以再查一下，看是哪个文件的规定。

第四点，关于超前服务的问题。

我刚才讲规划条件和规划审批的时候也顺带讲了可以提前做一些工作。因为没有进入法定审批程序，你去审批大厅报申请它也不好收件，收进来也办不了，还是得退件。我考虑是不是通过城区的项目协调工作组或者通过企业来函给我们，请我们出一个预设计的规划设计条件，设计好以后再去做技术审查的预审查。预审查的时候如果有什么问题，可能我们还是得去协调和沟通的。但是从我们管理部门的法定工作职责来说，这些都是提前做的项目策划协调服务的工作，而不是进入到行政审批流程的职责工作。预先做了工作，到最后控规批复下来的不一样所发生的耽误和损失，跟正式进入审批流程后发生的错误或失误造成的耽误和损失，毕竟是性质不同的。这个我想大家应当可以理解，也确实需要大家理解。当然，这个可能性应该是很小的，我相信企业会有自己的渠道去做一些工作；市和城区既然这么重视这个项目，也会有相应的渠道去开展相应的一些协调工作的。如果企业愿意或者能够接受修编中控规的规划条件来做的话，我觉得可以采取这个预设计、预审查的办法。那么，现在我们在这个项目策划的阶段就等于把很多工作做在前面了。如果都按部就班，公事公办的话，等你控规下来再去做，再从审批大厅报进来再去弄的话，可能耽误的时间就太多了。我们现在相当于就提前介入，提前服务。这跟正式进入法定审批阶段的工作不一样。到时候可能具体的工作具体的细节上，会需要更多的互相包涵、理解、谅解，要做更深入细致的沟通。

第五点，关于工作请示汇报的问题。

如果说按照企业说的，修编中的控规2.4容积率、限高36米都做不下来，非得要4.6，5.0的容积率，非得要100米或者多少米，确实需要上报请示的话，我也很同意牵头协调单位经信局的意见，企业要把材料扎扎实实弄出来，你是怎么测算的，怎么计算的，为什么做不下来，如实地往上面报。城市规划是市级事权。这个就不是我们城区这个层次能够处理和解决的问题了。往上报以后，在上报材料扎实的情况下，可能会有两种结果：一种是领导们认为你做不了就不要做了；另一种是领导认为你这个项目，或者这个产业很重要，很有发展前途，对南宁市的经济发展很有价值，按原来的政策或者规划做不了，是不是可以考虑单独为你出台一个新的政策，新的规划呢？虽然从政策公平的角度是不会单独为你这个项目出政策的，但是领导们可能会换一种方式，考虑出台一类项目的政策，你这个项目是第一个享受到的。这也不是完全没有可能的。所以，要做充分的准备，上报的材料要经得起论证，经得起辩驳，经得起推敲。当然，如果材料不扎实，上面可能直接就给你打回来。狗屁不通，上面就不理你了。或者我们认为很扎实了，领导们认为不扎实，也不行。我们要从领导决策的角度去考虑。领导觉得你扎实了，才是真的扎实了。另外还要有思想准备，万一领导们说，做不了你就不做了，你怎么办？我们企业也好，城区工业部门也好，得有个上中下策的方案。如果估计那个想要最好的方案难度太大，或者等不起，是不是尽早地按我们按照2.4容积率、36米限高的预备方案同步先做。

以上关于这个项目策划我目前能想到的这几点意见，纯属个人的理解。不好意思，我讲得有点多了。本来应该是牵头部门领导主讲的，我有点喧宾夺主了。因为现在感觉项目推进的压力主要都压到规划这边来了，所以我就多讲几句了。还是那句话，规划的问题不一定是规划局的问题，即使规划局的问题也不一定就是我规划局长的问题。我们的出发点，支持企业生产发展，支持城区和市里面的建设发展，这个是没有问题的。春节晚会那个魔术师说，你可以质疑我的态度，不能质疑我的专业水平。我是反过来，你可以质疑我的专业水平，但是我态度是不用质疑的。我是外行人，是学法律的，不是学规划的，所以对一些问题和事情的分析看法可能会跟别人不太一样，如果讲得不对的，或者有什么疏漏的，请大家批评指正。谢谢！