【裁判要旨】

土地转让时未满足《城市房地产管理法》规定的“完成开发投资总额的百分之二十五以上”等条件的，不能据此认定土地转让合同无效。违反法律、行政法规的强制性规定而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定，管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据。《城市房地产管理法》第三十九条第二项和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条关于“土地未按出让合同约定进行投资开发就不得转让”的规定是法律、行政法规中的管理性强制性规定，《国有资产评估管理办法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》是行政规章，均不能作为认定出让土地转让合同无效的依据。

【案情简介】

一、2008年达州广播电视大学（“电大财校”）与四川省聚丰房地产开发有限责任公司（“聚丰公司”）签订《合作开发协议书》，约定电大财校出让土地使用权作为投资，聚丰公司以现金全额投资并独立开发建设学府铭苑；电大财校有权按约定获取2500万元人民币、教学用房、运动场的开发效益，且不承担项目开发建设风险；聚丰公司享有独自开发部分的土地使用权。

二、2011年，电大财校向聚丰公司发出《解除函》，称因达州市政府决定对学校临街出让土地以招拍挂方式公开进行交易，学校已无法履行《合作开发协议书》，决定解除此协议。

三、聚丰公司向四川省高院提起诉讼，请求判令电大财校立即全面履行《合作开发协议书》。

四、电大财校答辩称，双方签订的《合作开发协议书》性质是土地使用权转让合同，该合同违反了《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条，且该土地使用权没有通过招、拍、挂的方式转让，也违反了《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条的规定，因此，该合作开发协议应当认定无效。

五、四川省高院判决驳回聚丰公司的诉讼请求。聚丰公司不服四川省高院判决，向最高人民法院提起上诉，最高人民法院判决：撤销四川省高院的判决；电大财校继续履行与聚丰公司签订的《合作开发协议书》。

【裁判要点】

原告主张《合作开发协议书》无效的依据，并不是法律、行政法规中的效力性强制性规定，而是法律、行政法规中的管理性强制性规定和行政规章。而《合同法》规定的合同无效必须是违反法律、行政法规中的效力性强制性，才会造成合同无效，因此原告的诉讼请求无法得到法院支持。

最高人民法院认为，“因‘违反法律、行政法规的强制性规定’而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定，法律、行政法规中的管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据。……《国有资产评估管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，而《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据。电大财校关于合同无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。聚丰公司和电大财校之间订立的《合作开发协议书》是双方当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效”。

【实务经验总结】

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、事业单位须谨慎签订出让土地转让合同，一旦签订后再以出让土地转让合同违反《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条等管理性强制性规定或者违反其他关于国有资产管理领域的相关行政规章主张合同无效的，法院不会支持。

二、合作开发房地产合同约定“提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益”的，性质实质上为土地使用权转让合同，并非合作开发关系。

相关法律法规

《合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）》

第四条 合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。

《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》

第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。

《城市房地产管理法》

第三十九条 以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十九条 土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。

【法院判决】

以下为该案在最高法院审理阶段“本院认为”部分关于合同性质和效力问题的论述：

本院认为，涉案合同虽然冠以“合作开发协议书”之名，但合同中明确约定电大财校只享有固定开发收益，不承担开发经营的风险。根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，《合作开发协议书》性质为土地使用权转让合同。一审法院关于合同性质的认定有误，本院予以纠正。

根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释(一)》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，以及合同法解释二第十四条关于“合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定”的规定，因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制性规定，法律、行政法规中的管理性强制性规定不能作为认定合同无效的依据。本案中，电大财校主张合同无效的理由是《合作开发协议书》违反了《国有资产评估管理办法》第三条第(一)项、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十八条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《城市房地产管理法》第三十九条第二项的规定，但《国有资产评估管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《事业单位国有资产管理暂行办法》系行政规章，而《城市房地产管理法》第三十九条第二项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条为法律、行政法规中的管理性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据。电大财校关于合同无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。聚丰公司和电大财校之间订立的《合作开发协议书》是双方当事人真实的意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效。

【案件来源】

四川省聚丰房地产开发有限责任公司与达州广播电视大学合资、合作开发房地产合同纠纷[最高人民法院（2013）民一终字第18号]

 

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