城市规划管理的国家立法

（2016年7月7日）

刘家海

   非常难得这个机会，跟大家汇报分享一下我们在首府城市从事规划管理地方立法工作中的一些学习、思考、收获、体会。新修订的《立法法》实施后，给设区的城市赋予了立法权。我们广西也不例外。这是一件很大的事情。这标志着我们的民主法治建设进程会大大地加快并且更加扎实。所以，今天有这个机会跟我们各地市人大立法工作的领导和同志们做这么一个学习交流，我觉得是很有意义的。为了便于大家学习理解，我这里还特别整理了城市规划立法的一些背景资料和我个人学习思考的一些文章和资料，大概有十万字，大家课后可以拷贝回去，有时间和需要的时候再慢慢去做些学习参考。

   下面我先汇报对国家层面的规划管理立法的学习理解。

   一、规划管理立法的历史沿革

   我们国家规划管理立法的历史沿革情况，主要分三个阶段。

   首先是《城市规划条例》阶段。这是1984年制定的。在这个条例立法以前，其渊源最早可追溯到1949年3月西柏坡中共七届二中全会，提出了党的工作重心要由农村转移到城市，必须要用极大的努力学会管理城市和建设城市。解放后，1962年、1963年先后召开了两次城市工作会议，都是以中共中央和国务院的名义召开的。然后到1978年，这在我们国家的历史上是一个很重要的年份，我们国家召开了第三次全国城市工作会议。会后出台了一个很重要文件即《关于加强城市建设工作的意见》。到1984年《城市规划条例》的制定实施，我们从主要依靠政策进行城市的规划建设管理，进入到主要依靠法律法规进行城市规划建设管理的阶段。这是一个很重要的阶段。这个《城市规划条例》也是很厉害的法规。如果大家去看这个法规文本的话就可以知道，规划审批的用地许可证和建设许可证，基本上是把土地和建设一起管了，对土地闲置超过规定时间的，也是由规划主管部门来收回和另行安排。

   其次是《城市规划法》阶段。在《城市规划法》之前，国务院也下发了一个《关于加强城市规划工作的通知》，对《城市规划条例》实施中存在的一些问题进行了强调。《城市规划法》是在1989年通过，1990年4月1日开始实施。这个阶段，对农村，即村庄和集镇的管理，国务院制定了《村庄和集镇规划建设管理条例》。从我个人的感觉来看，这个《城市规划法》仍然也是很厉害的，等会我会给大家解释一下。当然这部法律比较粗，因为规定得比较粗，有些人觉得实施起来法律条文不好用，所以笑话它是4月1日愚人节实施的。《城市规划法》实施后，针对实施中存在的问题，国务院还先后发了两个重要的文件，就是《关于加强城市规划工作的通知》（1996年）和《关于加强城乡规划监督管理的通知》（2002年）。这一方面可以理解为体现了国家对城市规划工作的高度重视，另一方面也可以理解为《城市规划法》贯彻执行得不太好，所以要国务院发文件来加以强调。

   第三是《城乡规划法》阶段。这个阶段，是2008年以后，我们讲城乡统筹，城乡协调，把城乡放在一起了。原来的《村庄和集镇规划建设管理条例》虽然没有说废止，但当时宣传的主调是说，我们从“一法一条例”的时代进入到“一法”统管的时代了。从理解上说，这个《条例》应该算是废止了的。不过，后来国家建设部时不时还说要修订这个《条例》。好像去年《法制日报》还有要修订《村庄和集镇规划建设管理条例》的报道。我不知道他们是怎么想的。我们感觉这在立法的指导思想上就有点问题了：到底你是城乡统在一起了还是继续实行那种城乡分割状态下的思路。我们的整个工作布局和工作思路来说已经是在推城乡一起的了，如果说你还在继续搞那个农村的《条例》的话，你就会给人一种又走回到那个城归城、乡归乡的老路上去的感觉。这就不太好理解了。

   这里要稍稍提一下我们国家的立法有一个特点，就是在一定的政策指导下制定的，也是在一定的政策指导下实施的。制定得好不好，实施得好不好，都是需要在一定的政策背景下去判断，去检验，去下结论或者去评估评判的。所以，我们在“法律之上”还有个政策精神的问题。规划管理的政策精神，除了刚才我们讲到的西柏坡会议，第一、第二、第三次全国城市工作会议的精神以外，现在要特别注意学习领会2014年习近平总书记到北京规划展览馆视察，对城市规划工作提出的几句话：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。我们南宁市规划局把这几句话立在东葛路大院的围墙上。这个等于就是关于当前和今后城市规划工作的“最高指示”了。这是几十年来我们的党和国家领导人第一次这么重视城市规划的工作，提出了这么生动的，很形象的，很高的，又是很基础的指示。紧接着2015年中央城市工作会议，习近平总书记发表了重要讲话，李克强总理做了工作部署，会后发表了会议公报，大家都组织了学习。今年2月份，中央又专门下发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。这次会议精神和这个《若干意见》就是今后相当时期内指导我们城市管理，包括城市规划管理工作的，非常重要的纲领性的文件。

   以上是非常简要地回顾一下规划管理立法的体系和沿革的一些基本的情况。下面我们讲一下《城市规划法》和《城乡规划法》的立法与实施问题。

   二、《城市规划法》的立法与实施

   按照我的体会理解，这部法律有一个非常好的好处，或者说特点，就是它立法比较早，地位比较高。1989年制定通过的时候，我们国家的法律还比较少，《城市规划法》立得早，地位自然也就显得比较高，形象一点说，就是规划部门的审批权有很高的权威性。以前我们非常直觉的是，规划局批了就是合法的。这是我们这个部门的概念，也是社会上普遍接受的一个概念，还是领导认可的，有时候甚至是根深蒂固的概念。我把这种状态下的规划权或者规划审批权叫做综合权。规划审批的东西不是一个单纯的规划图纸上画的东西，规划局审批你在这里建一个东西以后，土地没话说了，城管没话说了，园林也没话说了，环保也没话说了，等等，反正规划局批了就合法了。就有这么个实际的效力在这里。这就是立法立得早的好处或者说特点，因为其他的法都没有立嘛，当时立《城市规划法》的指导思想就是要加强城市规划工作嘛，所以，你其他部门都得听规划的。我看这实际上也是当时上面高层领导的立法的意图。他们看到规划的重要性，看到规划管理的重要性，所以，特别立了法要去加强它。而其他的部门，其他的方面，问题不突出，重要性不显现，就没有这么样去强调和加强嘛。

   后来，随着时间的推移，其他的部门的法律逐步逐步制定出来以后，权力分配的此消彼长，慢慢地我们感觉到原来国家立法给予规划部门的权力就慢慢地受到影响了，甚至慢慢地就感觉到是相对地在弱化了。现在我的理解，这时候的规划权实际上就已经变成了一种统筹权，是把其他部门法律规定的对城市建设的要求，通过规划统筹安排在一起，看在么样去做一个比较好的布局和安排，使之更加地科学合理。规划权的统筹权性质和地位就跟过去的综合权不一样了。规划部门在按照其他部门法律规定的要求去落实以后，剩下的那么一点点才是我们规划部门可以自己根据规划部门自己的职权和工作要求来做的，来裁量安排，来确定和实施的。这个我把它叫做剩余权，属于剩余裁量权，也可以叫规划裁量权。现在的规划部门在很多地方被戏称已经变成“弱势群体”了。这个说法不是很科学，但却是反映了在国家立法发展过程中，权力分配此消彼长的规律和事实。你规划部门是按照别人得意思来干活的，别人剩下的才是你的，这跟当初你说了算的时候相比，当然是大不一样了嘛，当然是弱势了嘛。这个就是《城市规划法》立法立的早，地位比较高，后来情况发生变化了。

   《城市规划法》设计的“一书两证”制度，当初的功能也是很强大的。“一书”就是指《规划选址意见书》，国家建设项目在计划部门（现在叫发改部门）正式的立项之前，规划部门就要去看，你做这么一个项目，在城市建设和发展的规划布局里，放不放得下，放在哪里，合不合适？要给出个可以的意见，然后才能立项，才能批准建设这个项目。“一书”本来是这么个意思，它是管住计划发改部门立项的。“两证”中的《建设用地规划许可证》原本是管住土地的，在没有经过规划部门对用地安排做出审查认可之前，你就不能供地。在理解上，大家如果在网上搜索还可以发现它的含义是比较有延伸性的，它是征地和划拨土地的前提条件，就是说如果没有《建设用地规划许可证》，你连征地也不能去征。它是这么个理解。当然，后来征地制度改革，这个理解就放宽了，我们没有项目也可以先去跟农民谈征地，叫做预征，叫收储，统征统储什么的。这个也是正常的，情况出现了变化，改革也在不断地发展。“两证”当中的《建设工程规划许可证》是管住建委部门的那个施工许可的。规划部门对建设工程的方案审核认可符合规划的要求以后，你才能开工建设。所以，“一书两证”的制度设计在原来的《城市规划法》里面的功能是很强大的，效力也是很强的。《城市规划法》里面还有一条规定，就是所有的单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的用地调整的决定。这差不多是一个“霸王条款”。当然在后来的《城乡规划法》里面这一条没有了。因为《物权法》实施以后，话就不能这么讲了，而且随着征收补偿立法制度的完善，也不用讲这种话了，那当然也就不再继续作出这样的法律条文的规定了。但是，当时我们的《城市规划法》就是这样的。所以，这在当时确实是一个非常强势的立法。

   《城市规划法》还有另一个非常好的好处就是，它的规划管理的大的逻辑非常清晰。它是围绕着政府的规划管理权来设计相关的管理制度的。注意，是政府的规划管理权而不是规划部门的管理权，包括后来两个国务院的文件也是强调城市人民政府对城市规划的集中统一管理。当然，其中很多日常的管理是通过规划部门来实施和实现的。法律设置了这样一个管理权，同时规定你违反的话要承担什么后果，采取什么制裁的措施。这种有明确法律制裁措施、有明确执法部门来实施的立法，在那个时期，除了刑法等少数法律，这种制裁的逻辑这么清晰的立法，还是不多见的。国家的其他立法基本上是很少有这些东西的。这是我们当时《城市规划法》的另一个特点和优势。

   当然啦，这部《城市规划法》也有它不足的地方。首先第一个不足的地方，就是因为立法比较早，所以立法的指导思想和技术上来说，当时很多东西也是采取了宜粗不宜细的做法，包括一些的理论呀，制度呀，也还没像后来和现在这么发育成熟。比如说这个规划权的性质就不是很明确。根据《城市规划法》规定的程序，我们南宁的城市总体规划上报自治区政府审核并上报国务院审批之前，要经过南宁市人大常委会的审议同意，才能上报。这个审议同意是什么意思？从概念和程序上理解，如果我们人大常委会审查、审议后不同意，那你就报不上去了。如果人大常委会审议同意的文本上报到自治区政府，自治区政府要修改、改变一些内容，还要回过头来给南宁市人大常委会重新讨论同意吗？事实上不会这么做的，上面认为要改，它自然是大笔一挥就改了。那这样规划权的性质属于人大的议决权，还是属于政府的行政权，就不太说得清楚了。这个问题是我和另外一个律师朋友在《关于城市规划法若干问题的反思》这篇论文里提出来的。大家可以到网上去搜索来看。到后来制定新的《城乡规划法》的时候，全国人大常委会有个调研组对此专门做了调研，调研组还专门到了广西。最后新的《城乡规划法》就不要“同意”那两个字了，只规定在经过人大常委会审议以后，市政府把大家审查的意见一起上报就行了。这样，从认识上我们可以很明确地说，规划权是政府的行政权。

   第二个不足的地方就是重审批轻监管。我们分析《城市规划法》那个时候的逻辑，觉得大家主要是按照国家基本建设计划的程序来套各个环节的监管的，大家都在党委政府坚强有力的领导下，主要的方面还是会自觉守法的，所以它就是规定了先要规划选址你才能立项，规划对用地有许可你才能供地，规划对工程方案认可你才能开工建设，基本上按照这样一个程序走下来就能够使国家基本建设项目得到有效的实施。国家在立法的时候没有想到后来出现的很多情况，包括大量的，甚至严重的违法现象不仅是在个别部门的个别同志那里出现，很多反而是一些地方和部门的一些领导在默许、怂恿、参与甚至推动的。建设单位也不是原来设想中的那么老实和容易对付。大家都没有想到后来出现的情况跟原来预想、预设的情况大不一样。所以，你看《城市规划法》规定的监管措施很少。它只是规定规划部门有权去监督检查。立法时的想象就是说规划部门你实际上是可以不去管的，你批完就完的，没你什么事了，当然你想去管一下，看一下，你也有权去。它是这么规定的。然后是项目验收，规划部门你可以去参加那些重要工程的验收。好像意思是说一般的工程验收你就不用去掺和了，重要的工程你实在想去也可以去参加一下，你不去也行，你批完就完了。还有就是对违法建设行为的处罚制裁，《城市规划法》仅对建设单位及个人未取得或者违反这个建设工程规划许可证的处罚作出了规定，对其他妨害或影响规划实施的违法行为没有作出处罚的规定。这就是在监管方面显得比较松，规定比较缺。它是建立在大家都比较自觉的基础上的。对于这些问题，我们在地方立法的时候，就有意识地去补充完善和加强针对性的规定。当然，后来新的《城乡规划法》在这方面也有了很大的改善了。

   第三个不足是执行权的配置不是很到位。当时《城市规划法》还是规定要申请法院来执行的。当然，《土地管理法》也是这样规定的。这是当时的立法常态。反而是当时的《城市市容和环境卫生管理条例》规定城管和规划都可以拆除不符合市容市貌的建筑物和设施。所以，很多违反规划的违法建设都是被我们用这个条例的规定来拆掉的。后来到1997年我们南宁市地方立法在这方面做了一点突破，规定规划部门可以拆除违法建设。这个非常有效。等会后面介绍南宁市立法的时候我还会讲到。

   另外，还有一个问题，就是没有考虑到土地出让制度实施的需要。《城市规划法》是1989年通过的。土地出让是深圳学习香港的土地批租制度以后，1990年国务院才出台了一个《国有土地使用权出让和转让暂行条例》。所以，《城市规划法》在这方面是没有提前考虑做出相应的衔接和规定的。这方面工作的衔接是通过国家建设部1992年出台的部门规章《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》来弥补的。当然，它的效力就比较低，实施效果在有些地方也不是特别的好。像我们邕宁县时候出让的很多土地，在撤县后就有很多的历史遗留问题， 2005年撤县到现在已经十年了，都还没消化处理完。

   三、《城乡规划法》的立法与实施

   我这里罗列了《城乡规划法》在立法和实施中存在的几个方面问题。当然这不是说我们国家的立法不好，而是说我们针对立法实施中存在的问题去学习研究清楚以后，在地方立法中可以根据我们的具体情况和需要，在理解国家立法背景的前提下，更加有针对性地去解决我们管理当中需要解决的具体问题。是这个目的。这些问题是：

   第一、试图统一城乡的规划管理，但实施的难度很大。我们的《城乡规划法》，从理念上来说，它是试图去设计一个城乡统筹发展，统一管理的这样一个规划的制度。从实施几年下来的情况看，这个意图基本上是不太好去操作实施和实现。现在反倒变成了在做规划的时候，在管理的时候，是用我们城市人的一些想象，去对农村进行规划和管理。这个可行性就比较差。从基层上来的同志，特别是农村上来的同志，可能就比较清楚，虽然新中国人民政权建立以后经过包括土改、三包四固定、土地承包等多次土地制度的改革，但是我们很多农村土地各家各户拥有占有的观念还是根深蒂固的。这个地方是我老祖宗开下来的，你想占过来一寸都不可以的，有时候都要打架的。所以，用我们城市人的思维和想象去对农村进行规划和建设，一般来说难度就非常大，得有很强大的组织力量和经济力量去推动才行。就我们南宁市的情况来说，现在能够做到一点的，主要就是那些示范村。这主要是通过政府的运作，能够有很多的财力投入进去，可以打破或者超越原来的村与村、家与家、户与户的土地观念界线，去进行重新的规划，把新楼建起来，把一些配套设施建起来。这样才做得到。如果没有足够强大的经济支撑，没有很强的工作机构去推动，是做不来的。这种示范村具有政策和政绩的双重推动，不太具有普遍的推广实用性。从城市的角度看，主要的作用还是通过这种城乡一体的规划管理，把乡镇和村里的一些土地资源(指标)收拢到城市里面来，提高它的经济效用和效益。当然，这可能并不是立法的本意。

   第二、突出了规划的公共政策属性，但“公共”的意志缺位。我们的《城乡规划法》突出了规划的公共政策属性，这跟老的《城市规划法》突出规划的权力性不一样。那时候虽然规划也有这个公共政策的属性，但是，体现没有这么充分，也没有那么去强调它。《城乡规划法》规定，规划编制的时候有很多的程序去保证公众对规划的参与和监督。对公共服务、公共设施，也是给于充分的保护，在做规划的时候对这些公共的用地也是按标准充分预留的。但是，现在看来，公共意志还是缺位的。尽管你把规划的方案和文本公布出去了，一般人他是不太看得懂的。很多人忙于生计，觉得跟自己关系不大的时候，也是不会去关心的。所以，到头来还是依赖专业人员、有关的领导和专家来把握。公众更多的是在建设出来以后他看见了，才会觉得这个不好，那个不好的，才去反映有意见；甚至或者是发现你侵犯了他的利益的时候，他才会站出来。所以，规划的公共属性是强调了，但是公共意志还没有像一些发达国家那样，有比较发达的社会组织可以代表某个领域，某个行业，某个群体，就像我们讲的做政府和社会中间的桥梁纽带那样，去代表和体现公共意志来与政府进行有效的反映和沟通。我们这一方面还是比较缺乏的。所以，往往实际上还是直接从决策就跳到了实施和执行，有些问题要到在实施和执行的过程中出了问题才会被反映出来。这种状况的结果是，一旦真的有了问题，处理起来有时候就会很被动。

   第三、结合了土地出让的需要，但有为之“绑架”的嫌疑。《城乡规划法》第三十七、三十八条分别规定了划拨用地怎么来办规划的手续，怎么样来监管；出让用地又是怎么样怎么样地确定出让的规划建设条件，怎么样来办理规划的手续。让人感觉好像就变成了土地就是只有划分为划拨和出让这两种了。然后我们的所有的工作好像就变成为围绕怎么去卖这个土地来开展的一样了。规划部门你怎么样去设计规划条件呀，卖的更多的钱呀，或者是对一些有比较特殊意向的买家、开发商，我们怎么样去设计一些条件让他们拿得到手不被别人抢走呀。考虑这些东西比较多一点了。这固然好像是经营城市所必须的，但在规划的自主性、科学性上总觉得有所丧失了。所以，感觉工作中是有点像被出让土地绑架了的味道。

   第四、强调了规划的刚性，但限制了现实的灵活性需要。《城乡规划法》更加强调规划的刚性，特别是新规定了一条，规划部门你不得在城乡规划确定的建设用地之外去做出许可，去审批。这意味着就是你们不要再去搞什么小聪明啦，老去想打什么擦边球啦。但是现实工作当中的灵活性受到了影响，这也可能是一个必要的代价。当然有些灵活性的缺失，也可能是规划的时候对一些问题考虑欠周造成的。比如邕宁县在撤县并入南宁市之前，作为一个独立的县级政权，它有自己独立的规划管理权，它自己原来出让了很多的土地，南宁市做在总体规划的时候，县里在哪里卖了多少土地我们不是完全清楚的。我们根据全市的情况做一个规划，画一个圈，受到很多因素的限制，一圈下来不管你怎么圈，土地面积只有300平方公里，人口规模只能300万，按这个来做。我们按这些来套指标，套地盘，结果把一些原来邕宁县已经征收回来的、甚至已经出让出去的土地呀，就划到南宁市的城市建设用地的规划范围之外去了。好，现在要出让了，或者人家要来报建了，我们按照法律不能审批给他了。过去的观念，作为历史遗留问题特殊处理，灵活一点，开个会，给个说法，领导定一下，可能还能批出去，但是现在强调依法行政了，强调问责了，我们就不敢批了，领导也不敢开会定了。还有控规，过去只要不是很强制性的问题，多少会想些办法去变通，只要确实是言之有理，有一定的根据，还是会批的，但是现在一旦提出来是跟法定控规不符合的东西，不管你有多特殊，基本上也不会再有人敢去变通了。所以，有时候一些政策性的甚至是“政治性”的项目，管规划的领导们就很难受了。你批嘛，可能违法，不批嘛，那边耽误了项目开工建设，可能又要被问责。

   第五、虽然对近期规划做了规定，但实际上形同虚设。《城乡规划法》规定了近期规划，五年期。因为总体规划一般是20年的，还对城市的远景发展规划做出构想，具体的实施就需要对近期的建设规划做出适当的安排，所以就有五年的近期规划，先做哪些，后做哪些，有先有后地安排。但是，我们实际上在具体做的时候好像也不太去管这个近期规划的，而是需要建设到哪里，就开工建设到哪里。近期规划就有点形同虚设了。本来近期规划是很重要的，体现了科学安排总体规划实施的时序性，是城市开发建设秩序的一个保障，特别是防止领导和领导想法不断变换带来的一些问题。这个领导在这里搞一块，在那里搞一块，领导下台以后别人在别的地方又另搞一块，这样就会不断地形成新历史遗留问题，让后面的人来给你擦屁股。我想，应该要有一个略为刚性一点的制约，在近期规划确定的区域内，你起码要建设个百分之七八十的程度以后，你再去挖新的地方嘛。不能这里开两条路，还没做到一半，结果又到别的地方去新开了。当然，这种状况也跟我们的经济考核有关，为了要经济数据，就会不断地去开工新项目，是否建成倒成了其次的了。这可能不是单纯的法律问题，也不是领导的水平问题。

   第六、《城乡规划法》注意到了行政相对人和利害关系人的物权权益，但仍缺乏与物权保护制度的整体衔接考虑。我们在一些具体的规划上，征求相对人意见、利害关系人意见，这些规定和程序都有，都在做的。但是，在更大的层面上，比如我们的新区控规，划一大片地方，全部控制起来，不给原来那里的单位和个人审批建设了，要按做好的规划，等政府去掏钱或者借钱来建设，等政府去招商引资来建设。像我们的五象新区，规划建设的这种运作时间比较长，当地的农民生活需要的建房就没有得到太好的解决，农民做出了牺牲和贡献，有的还和我们政府、和我们规划部门打起了官司。当然现在五象新区建设已经成气候了，这个问题大概也基本上算过去了。你们各地市以后立法的时候可能也会碰到这类问题，很考验人的，考验领导的意志，也考验他们的智慧。还有一些特殊规划控制的地段和区域，政府不允许别人建设，但是自己又还没有实力去建设，人家的物权利益损失也没有办法去做补偿。这在物权保护上是比较欠缺的。我们很难去有效地梳理和处理解决这些问题。

   第七、《城乡规划法》对听证制度给予了较高期望，但在实际的实施中被虚化了。我们规定是经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。这个规定是以听证等形式来征求意见。大家知道这个听证的形式是很正规的，程序也比较严谨，组织起来确实比较麻烦。利害关系人怎么样去确定，人比较多的时候怎么样去选代表？还有因为这种形式做得比较少，做的时候关注的人会比较多，社会反响会比较大，不太好把握。所以，在地方立法上有些往往是规定以听证、论证、座谈等形式来进行，这实际上是以论证、座谈等形式来取代听证。这在理解上也是比较困惑的。按照国家法律的条文来说，应该听证是必选的，当然你还可以采取其他形式作为补充，这才符合文意。听证是必选的，相当于“1+x”。现在实际上是将听证放在一边，反而是以其他形式为主了。这与法律的意图应该是有差距的。我曾经打过这样一个比方，那就是我要请我们某个处的处长等人去饭店吃个饭，如果这个处长没有空去的话，这顿饭应该是没法吃的。我请客的重点应该是在于这个处长，而不是在于其他人和吃饭。虽然处长去不去我们都要吃饭，但是如果仅仅是解决肚子饿而吃饭的事，那我们自己去啤酒摊吃，或者哥们随便叫个快餐的外卖什么的送上门来，咱们边吃边加班干活就行了。你说是不是？所以，你不能简单地理解为只要是为了能够听取到利害关系人的意见就可以了，是否采取听证的形式不重要。听证应当有其不可替代的重要性。

   第八、《城乡规划法》强化了权力机关的监督，但实施依然无力。这种强化主要体现在了法律条文的规定上，而实际运作实施上还是比较弱的。比如说，法律规定控制性详细规划在政府批准以后是要报同级人大常委会备案的。它的意图是政府批准以后放到人大常委会去备案，你政府部门就不能擅自改变了，因为你自己改变以后跟那边在人大备案的不一样，今后检查汇报工作的时候两边不一样你怎么办呢？那就要追究你的责任了。原来立法的时候是这么考虑的。当然我们本身规划的科学性、严谨性也有欠缺，所以在实施的时候，可能一些小的调整就会比较频繁地发生，如果每次都要到人大那里去报告一下，好像也不太可行。所以，现在这个制度的执行好像就有点跟不上了。地方立法的时候应该做一些区分，做一些完善。还有，法律规定政府定期要向同级人大常委会报告规划实施的情况，接受监督的。既然专门作为一种制度来规定，我们理解，好像就不应该仅仅是像在每年人大会的政府工作报告中写一段城市规划工作情况那种形式，而应该是一个专门的报告，安排专门的审议，这样才是比较符合法律规定的含义的。只有通过这种专门的报告和审议，才能切实地体现出权力机关监督的地位和作用。

   第九、《城乡规划法》的规定加大了违法建设制裁力度，但其理论支持缺失造成执行中的混乱。法律规定，对建设工程的违法建设，是按整个工程项目造价的5%-10%来处罚款的。我们过去的理解，比如批给你建设这栋楼，你不按规划许可来建，多搭建了一间房出来，那你多搭建的这一间是违法建设，我们处罚的是这多出来的一间。但是按照现在的规定条文来理解，你出现违法建设的时候，就按照你整个工程的总造价来计算罚款了。相当于这个项目，这个工程，就是违法建设了。从这个意义上说，确实是加大了惩罚的力度。但是，这样的理解，有些人还是很难想得通的。从理论上说，处罚制裁有一个叫做比例原则的。按照比例原则，一栋楼那么大，如果我多加建了一个阳台，你也要把我整栋楼作为违法建设来看待，很多人确实是没有办法理解和接受的。

   以上九个方面问题，“但”字后面的就是薄弱环节的地方，要在研究地方立法的时候特别加以关注，并根据需要与可能来制定配套完善和加强的措施。

[*] 这是作者在2016年广西人大常委会举办的设区城市人大立法培训班上讲授规划管理立法内容录音整理的第一部分。