“规划出来的国家”——《空间规划与开发法导论-荷兰经验》内容摘要

《空间规划与开发法导论-荷兰经验 》一书已由地质出版社出版，本书是荷兰代尔夫特理工大学的弗雷德·霍马博士、彼得·扬博士就荷兰的空间规划与开发，特别是法律方面撰写的一本英文教科书。

当前，中国的空间规划改革已进入十分关键阶段，借鉴国外先进经验十分必要。荷兰是最早开展空间规划的国家之一，被称为“规划出来的国家”。荷兰的国土面积为4.15万平方公里，略大于我国海南省陆域国土面积，但其空间规划理论、实践和法律体系等享有良好的国际声誉，为我国规划编制、管理等系列工作提供了相关参考。本书讨论了荷兰空间规划与开发的基础知识，对荷兰的规划系统、规划执行情况进行了描述。

规划层级与建设愿景 ：

荷兰空间规划分为国家、省、市三级，其中一项权利（义务）是编制“建设愿景”（structure visions）。国家与省政府的空间政策主要是由一个或多个建设愿景所决定。国家建设愿景约束国家政府本身，省级建设愿景对各省本身都具有约束力，描述了“负责空间规划的部长/议会打算如何实现拟定的开发项目而做出的努力”。市级层面的空间规划由建设愿景、土地利用规划和管理条例组成，其中的建设愿景是一个在市域不同建设项目之间建立起空间关联的工具，也是市政府首要的空间政策框架。无论哪一层级的建设愿景，其对公民都不具有法律约束力。

空间设计 ：

空间设计有许多不同种类，总体规划（master plans）就是其中之一。以总体规划为例，尽管其在城市（再）开发的实际操作中起着重要作用，但他本身不具有法律效力。若总体规划想获得法律效力，必须被“转换”为土地利用规划。

法定空间规划 ：

荷兰的《空间规划法》是存在并有效的，该法将土地利用规划作为一个具有法律强制力的概念。书中强调了土地利用规划在空间规划中的重要地位。土地利用规划是空间设计转化的法律依据，具有法律约束力。作为可以被视为空间设计的法律“转化”（市域部分范围内），土地利用规划为空间设计赋予了法律意义，决定了土地用途的权利。在《空间规划法》第3.1条第一款中规定土地利用规划必须覆盖市域范围内的全部领土。在此基础上对土地利用规划最重要的三个功能进行了描述——防止（prevention），防止规划区域内不良空间开发；指导（guidance），预期的空间开发项目；提供确定性（offering certainty），为土地及建筑物所有者的所有权进行限制。

偏离土地利用规划  

书中描述了面对不同情景土地利用的规划管理方法与手段。当预期建设项目与土地利用规划相冲突时，除了编制新的土地利用规划，偏离土地利用规划（deviation from a land-use land）的方法也经常被使用。偏离土地利用规划的实施必须要获得正当的空间理由。如预期的建设与土地利用规划相冲突，在正当的空间理由下（proper spatial grounds），且建设空间活动不与适当的空间规划（proper spatial planning）相冲突的情况下，才能授予环境许可证，进入下一步的实施环节。

管控与灵活性

对于规划中管控与灵活性之间的矛盾，书中列举了三种方法解决：一是规划说明中可以包含一个或多个偏离权（powers of deviation），二是在规划允许的范围内修改土地利用规划的修改权（powers of alteration），三是细化规划的义务（obligation to detail），意味着土地利用规划是分阶段进行的。

管理条例

对于规划范围内的区域，《空间规划法》第3A章针对地区的管理提出了一项具体的措施，即管理条例（management regulation）。根据《空间规划法》第3.38条第一款，对本市尚未有预期空间开发的部分区域，市议会可以根据其现行的利用情况，制定一个对该地区进行管理的管理条例。

土地开发权与发展权

（土地）开发权（right to develop）

荷兰的土地开发权与土地所有权（或土地租赁权）密切相关。土地的所有者有权在市政府土地利用规划所设定的公法限制范围内实现土地建设规划的权利。

发展权（development rights）

书中所指的发展权是私法视角下的发展权：基于双方所达成的协议，一方从另一方取得的在特定的位置实现特定项目的排他项权利。此类发展权代表了某种经济价值。出让（私法上的）发展权乙方，必须拥有开发权，而开发权通过所有权或土地租赁获得。

规划方面规定的动机自始至终都是公共利益，书中对会产生重要的空间和环境影响的基础设施规划法律内容，尤其是如何在不对当地及周边地区的现有空间利用和环境产生更大影响的基础上解决基础设施规划决策进行研究，对确保在空间规划与开发过程中更好地保护环境与公众利益环境等方面开展研究的义务进行了描述。

该书是国土资源部规划司庄少勤司长在2017年6月对荷兰的对外交流活动中发现并将其带回国内，由浙江大学土地与国家发展研究院组织相关人员翻译完成。