解读《江苏省城乡规划条例》

作者:刘蓉蓉   来自省人大网站

城乡规划是政府规范、调控城乡建设和发展的重要手段，在维护社会公平、统筹城乡发展上发挥着重要作用。2008年1月1日，《城乡规划法》正式实施，该法对科学编制城乡规划、强化政府依法行政，维护和保障规划的严肃性等方面提出了更高要求。我省原有的城乡规划管理体制、机制已与城乡规划法的要求不相适应，迫切需要重新进行调整和规范。2010年3月26日，省第十一届人大常委会第十四次会议通过了《江苏省城乡规划条例》（以下简称条例）。它的制定出台，对我省更好地贯彻落实城乡规划法，统筹安排全省城乡空间布局和各项建设，保护和合理利用各类资源，促进城乡经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。

该条例共分为六章六十六条，将于2010年7月1日起施行。条例主要体现了以下几方面的显著特点。

●规划相互衔接，注重城乡统筹

根据城乡规划法，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。条例围绕如何实现各位阶、各层次、各类型规划之间的相互协调统一，作了不少体现我省特色的具体规定。

【城乡规划全覆盖】城乡规划法对乡和村庄规划的制定没有作出统一的硬性要求，而我省近几年已率先实现了城乡规划全覆盖。基于此，条例明确要求我省行政区域内的乡和村庄，必须制定乡规划和村庄规划；同时还要求对城市规划区范围内的镇、乡、村庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独划定规划区，由其隶属的城市或者镇、乡统一实施规划管理，较好地解决了规划区范围内城区和郊区、城市和乡村的规划统一管理问题。

【明确区域性城镇体系规划】为保障不同行政区域间的相互衔接，结合我省实践经验，条例确定了区域性城镇体系规划的地位和作用，要求区域性城镇体系规划对省内重点地区的城镇空间布局、功能分工以及重大基础设施、公共服务设施布局等作出具体安排，明确禁止、限制和适宜建设的范围；区域性专项规划要符合省域城镇体系规划的总体要求，并与区域性城镇体系规划相衔接。

●扩大民主参与，做到科学规划

城乡规划的编制和实施离不开专家、公众的参与，只有充分发挥专家和公众参与作用，有效行使民主监督，才能进一步实现城乡规划的公开化、民主化，才能保障制定出的城乡规划科学合理可行。

【发挥专家公众作用】条例规定组织编制机关在报送规划审批的材料中要附具专家和公众的意见采纳情况及理由；总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查，在审查过程中，应当根据需要组织专家评审；组织编制机关要组织城乡规划等有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。

【保障公众知情权】条例规定城乡规划报送审批前，组织编制机关应当将草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；对与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的一些建设工程和可能对居住环境造成重大影响的建设项目，要以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见；此外还规定了建设单位或者个人应当在施工现场醒目位置公示建设工程规划许可证样本以及经审定的建设工程设计方案总平面图、立面图，接受社会监督。

【接受人大监督，确保依法规划】为保障民主，深化公众参与原则和具体方式，条例规定人大要对特别重要地块的修建性详细规划以及历史文化名城、名镇、名村和历史文化保护区的保护规划在审批前进行审议；地方各级人民政府要定期向人大报告城乡规划实施情况，人大可以根据需要作出决议、决定。

●保护公共利益，维护规划权威

城乡规划关系到各行各业的发展和千家万户的利益，朝令夕改、有令不行，势必影响规划的权威性、严肃性，也将使城乡发展的整体利益、长远利益以及公众合法权益受到损害。为此，条例围绕城乡规划的严肃性和对公共利益的保护作了多方位的规定，这将进一步强化城乡规划的法律地位，有效遏制破坏规划、违反规划的行为。

【不得随意修改和变更规划】针对擅自改变规划的行为，条例规定了修改规划的严格条件和程序，明确规定经依法批准的城乡规划应当严格执行，任何单位和个人不得擅自修改；特别对于控制性详细规划，其修改必须从严掌握，只有在因总体规划修改需要对控制性详细规划进行修改和规划实施过程中经编制机关组织论证认为确需修改等情形下，方可对控制性详细规划进行修改；对于房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。

【变更规划须依法补偿】针对改建、扩建项目需要重新办理建设用地规划许可证的，和在建项目申请变更规划内容的，条例规定不符合控制性详细规划的，不得批准；因改建、扩建和变更规划内容对利害关系人合法权益造成损害的，建设单位或者个人应当依法给予补偿。

【同步配套设施和限制住改商的专门规定】针对有的住宅项目配套设施不能按期建成，致使群众利益受损，条例规定住宅项目的建设单位必须按照国有土地使用权出让合同的规定同步建设基础设施、公共服务设施，并要求在国有土地使用权出让合同中明确同步建设的各项配套设施的建设时序；对于规划条件确定应当同步配套建设的基础设施、公共服务设施，建设单位在竣工后必须向城乡规划主管部门申请核实，未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，不得组织竣工验收。

针对一些业主擅自将住房改变为经营性用房，条例规定房屋权属证件上记载的用途，必须与建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的用途一致；业主不得擅自将住宅改变为经营性用房，确需改变的，必须满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续，涉及改变土地用途的，还要依法办理审批手续；对于擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件，城乡规划主管部门将责令限期改正或者处以相应罚款。

●强化政府职责，体现依法行政

城乡规划行政许可是实施城乡规划的重要环节，也是规划管理的重要手段。行政许可要遵循高效、便民的原则，政府及其规划主管部门要依法履行相应职责。

【简化许可手续】条例多处体现了对政府及其规划主管部门简化许可程序、许可条件，方便群众的责任要求。针对农村村民自建住房，规定只需提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，即可办理规划许可证，简化了审批程序和条件

【提高办证效率】为提高规划部门行政效率，对于规划许可证的办理，条例根据实践区分许可类别规定了不同的办理期限，规定乡村建设规划许可证的办理期限为二十个工作日，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的办理期限为三十个工作日。

【管好临时工程】临时用地、临时建设一直是规划管理中的薄弱环节，不严格依法管理，极易产生“临时”变“永久”等违法现象。条例规定临时用地必须经有关部门核发临时建设用地规划许可证后，向同级土地主管部门申请办理临时用地手续，且在不影响城乡规划实施、妨碍城市安全的条件下方可予以批准；临时用地许可的有效期和使用期一般不得超过两年，法定条件下允许延长；临时建设必须在批准的使用期限内自行拆除，恢复场地原有状况，且不得擅自改变使用性质，不得办理房屋产权登记。

此外，条例还对城市设计作了明确定位。规定我省鼓励开展城市设计，用于引导城市建设；同时还规定了城市设计技术规范的制定主体以及适宜开展城市设计的区域和地段。