什么是全国主体功能区规划
全国主体功能区规划
The main functional area planning
全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布。
基本划分
城市化战略格局
优化开发区域：国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域
重点开发区域：资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域
限制开发区域：资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域
禁止开发区域：依法设立的各类自然保护区域
国家建设部网站公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号，下简称《意见》），《意见》要求，全国主体功能区编制规划将于9月完成初稿，并开始征求意见。
《意见》认为，编制全国主体功能区规划，有利于打破行政区划，制定实施有针对性的绩效考评体系。
“全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局办法。根据这一布局，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。《意见》称，全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。
划分类别
国家快速铁路网
根据《意见》，四大类功能主体区中的优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。
而按照这一规划标准，全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位。
财政、土地政策将调整
“四类主体功能区”构想的主要倡导者和推动者、国家发改委副秘书长杨伟民此前曾表示，随着城市化进程的加速，全国各个城市建设也出现比较混乱的情形，盲目建设、开发区建设全面开花的现象屡见不鲜。
另一方面，根据传统的考核模式，区域政府部门把缩小区域差距定位于缩小GDP的差距。这导致GDP排名成了地
方政府追求的主要目标。
国家高速公路网
方政府追求的主要目标。
而根据最新的区域规划，政绩考核模式将出现颠覆性的变化。实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位后，包括财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、环境政策和绩效考核政策等都将有所调整。
具体内容包括，引导各个区域的产业转移和布局，实行差别化的土地利用政策；调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制等。
两层编制
生态安全战略格局
在2011年的国家领导小组制定政府规划外，各省（区、市）人民政府被要求组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组落实地区性规划。
按照工作进度，国家主体功能区规划2007年9月形成初稿并开始征求意见，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划初稿2008年6月完成并与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成规划；2008年11月形成规划送审稿。
出台方案
全国主体功能区构想酝酿出台大概经历了3个阶段：
2000年，国家发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念。政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调。此后，国家发改委开始针对这一构想开始大量研究。
2003年1月，国家发改委委托中国工程院研究相关的课题，在课题中提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念也在这时开始清晰。
最后，中央在“十一五”规划纲要建议中提出功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。
中新社北京2011年6月8日电 中国国土空间开发模式发生重大转变。国家发展改革委副主任徐宪平8日在北京表示，中国已出台《全国主体功能区规划》，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。
序言
国土空间(1)是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。为了我们的家园更美好、经济更发达、区域更协调、人民更富裕、社会更和谐，为了给我们的子孙留下天更蓝、地更绿、水更清的家园，必须推进形成主体功能区，科学开发我们的家园。
推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局(2)。
推进形成主体功能区，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。
《全国主体功能区规划》（以下简称本规划）根据中国共产党第十七次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）编制，是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划(3)，各地区、各部门必须切实组织实施，健全法律法规，加强监测评估，建立奖惩机制，严格贯彻执行。
本规划推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划任务是更长远的，实施中将根据形势变化和评估结果适时调整修订。本规划的规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）。海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据本规划编制全国海洋主体功能区规划，作为本规划的重要组成部分，另行发布实施。[2]
全文内容
《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》全文如下：
国发[2007]21号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务，按照2006年中央经济工作会议关于“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据”的要求，现就做好全国主体功能区规划编制工作提出如下意见：
一、编制全国主体功能区规划的重要意义
编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。
全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制全国主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。
二、编制全国主体功能区规划的指导思想和原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，在坚持实施区域发展总体战略基础上，前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
（二）主要原则。坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务；坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。
根据上述指导思想和原则，编制全国主体功能区规划要妥善处理好几个方面的关系。
一是处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施全国主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。
二是处理好政府与市场的关系。全国主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。
三是处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。
四是处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。
五是处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。
六是处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。
七是处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。
三、编制全国主体功能区规划的主要任务
全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组（以下简称领导小组）会同各省（区、市）人民政府编制，规划期至2020年，并通过中期评估实行滚动调整；省级主体功能区规划由各省（区、市）人民政府组织市、县级人民政府编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。
（一）分析评价。
编制全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：
一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。
二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。
三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。
（二）确定主体功能区。
在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。
确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。
国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；要按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，明确确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。
编制省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区国家主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。
（三）完善区域政策。
实施全国主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，主要有：
1．财政政策。以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。
2．投资政策。逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。
3．产业政策。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。
4．土地政策。按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。
5．人口管理政策。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。
6．环境保护政策。根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。
7．绩效评价和政绩考核。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。
四、编制全国主体功能区规划的工作要求
（一）确保工作进度。国家主体功能区规划2007年9月形成初稿，通过多种形式广泛征求各地区、各部门及社会各界意见，经“十一五”规划专家委员会评估论证并做修改完善后，于12月报国务院审议。省级主体功能区规划2007年全面开展基础研究工作，对国土空间进行专题研究和综合评价；2008年6月，形成规划初稿，报领导小组办公室，与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接；2008年9月，根据衔接意见修改形成的规划，再次报领导小组办公室进行衔接；2008年11月，根据衔接意见形成规划送审稿，与专家论证报告一起报省（区、市）人民政府审议。
（二）加强组织领导。编制全国主体功能区规划是一项开创性工作，涉及面广，难度大，任务重。各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，全力支持规划编制工作。领导小组要按照国务院赋予的职责，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省（区、市）人民政府要抓紧组建本地区主体功能区规划编制工作领导小组，做好规划编制工作中的组织协调。
（三）改进工作方式。要广泛动员多学科力量，充分借鉴国外先进经验，不断深化对主体功能区理论和技术路线的研究，科学确定指标体系和评价方法，细化完善分类管理的区域政策。要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针，科学系统地安排规划编制各项工作。各省（区、市）人民政府要成立规划专家咨询委员会，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种形式和渠道，扩大公众参与，增强规划编制的公开性和透明度。
（四）落实人员和经费保障。要选配知识结构好、业务能力强的骨干人员，组建得力的规划编制队伍，加强培训，提高规划人员的素质和水平，为做好规划编制工作提供人才保障。各省（区、市）人民政府要为规划编制安排必要的经费，纳入本级财政预算，为规划编制工作提供经费保障。
国务院 二○○七年七月二十六日
正式发布
2011年6月8日，中国政府网全文刊载了我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》。国务院已于2010年12月将这份规划印发全国各省份和国务院有关部门，并要求尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，全面做好《规划》实施的各项工作。
《规划》包括规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施、规划实施等6篇，共13章。《规划》还收录国家重点生态功能区名录、国家禁止开发区域名录和20幅图等3个附件，全文7万多字。
《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。
《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》指出，《规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。
《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海（不包括港澳台地区）。[3]
规划目录
序 言
第一篇 规划背景
第一章 规划背景
第一节 自然状况
第二节 综合评价
第三节 突出问题
第四节 面临趋势
第二篇 指导思想与规划目标
第二章 指导思想
第一节 开发理念
第二节 主体功能区划分
第三节 重大关系
第三章 开发原则
第一节 优化结构
第二节 保护自然
第三节 集约开发
第四节 协调开发
第五节 陆海统筹
第四章 战略目标
第一节 主要目标
第二节 战略任务
第三节 未来展望
第三篇 国家层面主体功能区
第五章 优化开发区域
第一节 功能定位和发展方向
第二节 国家层面的优化开发区域
第六章 重点开发区域
第一节 功能定位和发展方向
第二节 国家层面的重点开发区域
第七章 限制开发区域（农产品主产区）
第一节 功能定位和发展方向
第二节 发展重点
第三节 其他农业地区
第八章 限制开发区域（重点生态功能区）
第一节 功能定位和类型
第二节 规划目标
第三节 发展方向
第四节 开发管制原则
第九章 禁止开发区域
第一节 功能定位
第二节 管制原则
第四篇 能源与资源
第十章 能源与资源
第一节 主要原则
第二节 能源开发布局
第三节 主要矿产资源开发布局
第四节 水资源开发利用
第五篇 保障措施
第十一章 区域政策
第一节 财政政策
第二节 投资政策
第三节 产业政策
第四节 土地政策
第五节 农业政策
第六节 人口政策
第七节 民族政策
第八节 环境政策
第九节 应对气候变化政策
第十二章 绩效考核评价
第一节 完善绩效考核评价体系
第二节 强化考核结果运用
第六篇 规划实施
第十三章 规划实施
第一节 国务院有关部门的职责
第二节 省级人民政府的职责
第三节 监测评估
附件1：国家重点生态功能区名录
附件2：国家禁止开发区域名录
表1 国家级自然保护区
表2 世界文化自然遗产
表3 国家级风景名胜区
表4 国家森林公园
表5 国家地质公园
附件3：附图
图1 中国地形图
图2 人均可利用土地资源评价图
图3 人均可利用水资源评价图
图4 生态脆弱性评价图
图5 自然灾害危险性评价图
图6 开发强度示意图
图7 开发区分布图
图8 城市化战略格局示意图
图9 农业战略格局示意图
图10 生态安全战略格局示意图
图11 国家重点生态功能区示意图
图12 国家禁止开发区域示意图
图13 水资源开发利用率评价图
图14 多年平均降水量分布图
图15 二氧化硫排放分布图
图16 化学需氧量排放分布图
图17 生态重要性评价图
图18 人口集聚度评价图
图19 地均地区生产总值分布图
图20 交通优势度评价图
规划中提出：
优化开发区域
主要包括环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区等3大区域
重点开发区域
主要包括冀中南地区、太原城市群、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、黔中地区、藏中南地区、关中——天水地区、兰州——西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区等18个区域。
