关于对城市规划建设用地范围以外可否作出规划许可的管见

作者：昝龙亮

城乡规划法第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。城乡规划法实施已达六年之多，从实施的情况来看，这个规定难以得到落实。由于我国经济发展一直处于高速增长时期，城镇化也处于快速发展时期，城市规划建设用地范围以外，建设项目有所增加具有一定的普遍性，且有增长之势。究其原因，该规定的科学性、合理性需要探讨。

一、和城市规划区的设定相背离

城乡规划法规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。城市规划区的划定，是按照因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城市发展的需要与可能，深入研究城镇化和城市空间拓展的历史规律，科学预测城市未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对城市水源地、生态控制区及廊道、区域重大基础设施及廊道等城市发展保障条件的控制和保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性与可行性，综合确定规划区范围。从城市规划区的设置本意不难看出，城市规划区内即要考虑安排区域性重大基础设施，也应安排城市必须的且不宜在城市规划建成区安排的建设项目，同时还要考虑到城市未来空间拓展的方向和目标，城市规划区内适当安排有关建设项目是设置城市规划区的应有之意，这是科学的。

城乡规划法还规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。本规定，针对城市建设发展的不确定性，对城市规划的编制增强其适应性、弹性提出了具体要求，符合城市规划科学原则，符合城市建设发展的规律性、客观性要求，也是世界上若干城市成功的做法。

从而看出，在城市规划实施中，不区别建设项目的性质、作用，一概规定在城市规划建设用地范围以外不得作出规划许可是不够科学的，也是不合理的。在城市规划用地范围以外安排的建设项目有其一定的合理性。

二、和目前全国城市规划建设发展的规律不相容

从全国来看，报国务院审批城市总体规划的有106个城市，目前执行的城市总体规划几乎都是本世纪初编制的。很多城市总体规划上报国务院审批已若干年，国务院批复的城市总体规划数量不多，尚压在国务院没批复的城市总体规划居多。住房建设部又要求已上报国务院尚未批复的城市总体规划把开始的年份由本世纪初调到2010年后，但规划年限到2020年不变。照目前的批复速度，这些城市总体规划一旦批复，可能已经超过城市总体规划需要修编的时间。

从山东省来看，全省目前执行的城市总体规划大都是2004-2006年编制完成的，规划期限几乎都是到2020年。

回顾改革开放以来的城市规划历程，我们的城市总体规划编制期限一般是二十年，在城市规划的实施中大约十年左右是城市总体规划进行新一轮修编的周期。实际上国内很多城市已经开始新一轮城市总体规划修编，这即是城市经济建设发展的客观需求，也是即将到了城市总体规划不得不修编的时间段。

从目前全国城市规划工作所处阶段和面临的形势来看，很多城市已经达到或即将达到规划期限的城市规模，一些建设项目开始向城市规划的建设用地范围以外进行安排，这类项目开始增多也是城市经济建设发展的规律，这种现象有它的周期性，是和城市总体规划执行的时段相一致的，这种现象也具有共性。

三、和目前相关政策要求不相适应

城市规划建设是社会主义现代化建设的重要组成部分。改革开放以来，我们国家的工作重心是经济建设，这个阶段可能今后较长时间都是如此。城市规划要服务于经济建设，城市规划要保证城市经济社会发展目标和要求在城市地域空间得到落实并实施，这种落实和实施的前提是保证城市可持续健康和谐发展。从这个意义上来说，服务于经济建设是城市规划的出发点，城市规划要为经济建设大局搞好服务，按照城市规划引领城市经济发展，确保城市公众利益、公共安全、公平公正，保证城市按照规划健康、可持续、和谐发展是城市规划的基本原则和落脚点，这是我国经济发展阶段对城市规划的要求。

从我国城镇化发展阶段和需求分析，我国从现在到今后的若干年内，保证经济高速或中高速增长是可能的，城镇化快速发展时期达到稳定发展阶段，也就是我国的经济结构和发展达到相当水平恐怕还要持续三十年左右。这种发展和增长，带来的是二三产业的增加，一产业比重的降低，从事二三产业人口的增加和从事第一产业人口的减少，城市、镇规模的扩大。这个发展阶段，经济总量的增加一方面靠存量的挖潜改造转型升级，另一方面就是靠增量，这种增量带来的是对土地供应的需求，这将是不争的事实。从我国保证十八亿亩耕地红线，土地供应的短缺就会成为我国城市经济建设发展的突出瓶颈，这个矛盾可能较长时间存在。我国土地管理的核心制度是用途管制和用地指标计划管制，但是国土资源管理部门在实施中相对比较灵活，一是推行村庄用地减少和城镇建设用地指标增加相挂钩，二是推行土地整理、土地复垦，地方可以增加城市建设用地指标等等，对于一些建设项目用地，还可以用设施用地的办法允许使用，甚至争取上级下达土地计划指标也有一定的灵活性。

在这种背景和情况下，假如说有的城市引来了建设项目，土地有了用地指标，而城市规划部门一概否决，其可行性如何？久而久之，城市规划部门可能就会被推向阻碍发展的尴尬位置 。

综上所述，笔者认为，城市规划要依法行政，还要讲究科学、尊重科学，正确认识城市经济建设发展的规律，切实做好城市规划工作。根据城市建设发展的需求，有些建设项目必须在城市规划建设用地范围以外安排，例如进行必要的基础设施建设，公共服务设施建设。根据城市总体规划编制实施的周期性规律，在某一特定时期，城市规划区范围以内城市规划建设用地范围以外，适当安排部分二三产业项目是比较客观的。另外，在城市建设发展中也会有不好预见的项目（例福利院、传染病医院、火葬场、监狱、特殊用地等）也可能需要在城市规划建设用地范围以外安排。对这些项目，只要符合城市规划总体布局及用地发展方向、用地拓展空间、不违背城市总体规划强制性内容等规划要求，也应予以支持，并依法作出规划许可。

其实，在贯彻实施城乡规划法中，很多地方结合当地实际，在制定城乡规划条例的立法中已经取得巨大突破。

广东省城乡规划条例在城乡规划的实施中规定：建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。在城市、镇规划区范围内核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。在建设工程规划管理中规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、桥梁和管线等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者人民政府指定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

江苏省城乡规划条例在城乡规划的实施中规定：规划区范围内的土地利用和各项建设必须符合城乡规划。任何单位和个人不得违反城乡规划进行建设。还规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证……

山东城乡规划条例规定：城乡规划主管部门应当在城乡规划确定的建设用地范围内，依法对建设项目作出规划许可。区域性重大基础设施、公共服务设施等建设项目超出城乡规划确定的建设用地范围的，有权核发建设项目选址意见书的城乡规划主管部门应当会同有关部门，组织专家进行论证，经论证同意建设的，方可作出规划许可。

还有好多省市在地方法规中结合当地实际，对城市建设用地范围以外作出规划许可都有相应规定。这些省市以科学的态度，坚持实事求是，既保证了城市规划的严肃性，又充分考虑了城市规划的科学性和可实施性，应当充分肯定。

个人一管之见，和同行交流，向各位讨教。

 

2014.8.6于潍坊