关于住宅区公建配套设施权属及其管理问题的思考与建议

作者：翁羿

随着我市房地产业迅速发展，广大居民的居住条件和环境得到了极大的改善。居民在关注房屋质量的同时也越来越注重配套设施的配建，其权属及管理问题日渐成为社会关注的焦点。物权法第73条规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，但对“公共场所、公用设施”界定并不明确，对于同一种类型的公建配套用房的权属，各地出台的政策也不一样,给商品房预售许可及房屋登记工作带来困扰。鉴于此，特对我市住宅区公建配套设施权属及其管理问题作一些调查与思考，供有关方面研究筹策。

一、我市公建配套管理的基本情况

（一）主要政策规定

我市涉及居住区公建配套管理的政策主要有：《无锡市政府印发〈无锡市住宅区交接管理暂行规定〉的通知》（锡政发[2000]298号）、《无锡市政府批转市教育局等部门〈关于无锡市市区新建居住区教育设施配套的实施意见〉的通知》（锡政发[2007]196号）、无锡市政府关于印发调整<无锡市市区住宅部分配套设施标准>的通知（锡政发[2004]9号）、《无锡市商品房交付使用管理办法》（市政府令第127号）等，先后对住宅区公共服务设施的建设标准、竣工验收及移交管理等作了规定。

其中，2012年10月1日起施 行的《无锡市商品房交付使用管理办法》规定，商品住宅的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理及其他配套公共服务设施应当统一规划、设计，同步配套建设。要求商品房通过交付使用竣工验收后，房地产开发企业应当将配套公共服务设施按照房屋设施用途移交使用管理权。教 育、医疗卫生、文化体育、社区服务、行政管理等用房，应当向所在地的区人民政府确定的有关部门或者单位移交；物业管理用房应当向前期物业服务单位移交；其 他配套用房和设施应当按照有关规定移交。

（二）实际操作情况

新建居住区开发建设时，由市规划主管部门在地块规划设计要点中提出配套设施指标，市建设主管部门出具公建配套的基本实施要求，房地产开发单位再向市建设主管部门提交居住区公建配套立项申请，市建设主管部门根据上述资料结合有关规定进行批复。

对于公建配套建成移交后其权属界定问题，我市暂无政策依据。当前实际操作中，对于住宅区公建配套房屋登记主要是根据规划、建设部门的审批证明来确定。对符合 规划条件经建设局认定的非经营性公建配套房屋，初始登记由开发企业代为申请，只登记不发证；对经营性公建配套房屋，属开发单位所有，登记在开发单位名下， 并发放权属证书。

（三）存在的问题

1、经营性公建配套权属界定模糊。对经营性公建配套项目，我们通常将市建设主管部门公建配套批复中“经营性”注记作为面积测绘及预售许可的依据。但在实际操作中，我们发现存在如下问题：一是公建配套批复对同类公建配套注记不一致。例如：在滨湖新城3号地块公建配套项目立项批复中，“文化活动中心”注记为“建议经营性”，“储蓄所、邮电所”为“经营性”；在XDG-2009-68号地块公建配套批复中，“文化活动中心”没有注记（推断为非经营性），“储蓄所、邮电所”等为“建议经营性”；又如：太湖新城一号地块公建配套项目立项批复中，“净菜超市”项目被注记为经营性；XDG-2009-85号 地块公建配套批复中，“净菜超市”被注记为建议经营性，由此造成同类公配权属认定不一致，建设单位对此提出异议。为此，我们也与建设主管部门进行了沟通， 其认为公建配套批复中的注记，只是标明其用途为经营性质，并非对权属的认定。目前，建设主管部门在公建配套立项批复中对此已不再注记。二是公建配套批复与规划许可证注记存在不一致。万科城市花园项目的公建配套批复（滨湖新城2号地块）中“书店”、“影视中心”、“邮电邮政中心”“便民修理店”“药店”等注记为“经营性”；而该项目D1、D3组团的“建字第3202112013B0009号”建设工程规划许可证却注明邮电邮政中心、药店、图书文化中心、便民修理店、书店等属于公建配套，未计入商业面积范围。

2、对配套公建实际用途改变缺乏监管。在 商品住宅交付使用竣工验收时，公建配套项目的面积标准达到立项要求，便可通过验收并移交管理。然而，在实际操作中，一些非经营性的公建配套移交后，可能会 被挪作他用。而经营性商业配套用房归开发企业所有，开发企业出租或者转让后的实际用途可能发生改变，与规划要求不一致。如何对交付后的公建配套设施进行监 管，更好的维护广大业主的合法利益，是政府相关部门需要关注的。

3、部分项目开发公司自愿配建的服务性公配缺乏明确规定。为提高商品房的品质和档次，在按照规定必须配建的公建配套之外，一些开发公司会设计诸如室内游泳池、健身房、体操室等配套设施，承诺为业主提供服务，作为销售时的卖点。对这部分配套的产权及使用管理问题都缺乏规定，业主入住后容易和开发企业间产生矛盾。

二、涉及住宅区公建配套设施的法律法规

（一）《物权法》第73条“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”；

（二）《城乡规划法》第29条“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设······优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设······”；

（三）《物业管理条例》第50条“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途”；

（四）《城市房地产开发经营管理条例》第12条“······土地使用权出让或划拨前，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门应对下列事项提出书面意见，作为土地使用权出让或划拨的依据之一：·····基础设施和公共设施的建设要求·····;”以及第18条“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：······城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况······”；

（五）《房屋登记办法》第31条“房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书”；

（六）《城市居住区规划设计规范 》（GB 50180-93）第6条“居住区公共服务设施（也称配套公建），应包括：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其它八类设施”；

从上述法律规定看，国家对公建配套设施的界定没有统一标准，而《物权法》也未明确公共服务设施的内涵及范围，这就造成了按规划要求配建的住宅区公建配套设施权属认定模糊不清。

三、其他城市的相关政策

课题组考察了国内兄弟城市的相关政策，总体上讲出台专门政策的城市不多，主要有西安、成都、天津、杭州、福州、镇江等市出台具体文件，主要做法：

（一）明确划分经营性与非经营性公共配套设施具体范围。天 津市明确规定：“住宅配套非经营性公建是新建住宅项目中必须控制以保障民生需求、居民生活必需的公共服务设施，主要包括：教育、社区医疗卫生、文化体育、 社区服务（含菜市场）、行政管理和市政公用等六类公共服务设施。”非经营性公共配套设施一般规定不得销售，建成后应无偿进行移交。

（二）分别规定非经营性公共配套设施的产权归属。福 州市《关于居住区公共配套设施建设使用管理的意见》分别规定了属于政府所有、属于全体业主共有的公共配套设施范围，不在前两者范围的公共设施产权归属开发 建设单位与业主的约定确定；属于政府所有的由管理单位办理权属登记。天津市、镇江市规定“配套非经营性公建参照我市直管公产房屋相关规定办理产权登记，由 所在区县房屋管理部门实施统一管理。”

（三）对于属政府所有的非经营性配套在土地出让合同中明确约定。福州市规定：“国土资源部门应当将居住区公共配套设施建设、移交等要求，作为土地使用权出让或者划拨文件的必备内容予以公示。国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件还应当对居住区用地规划确定的下列公共配套设施权属作出约定。”

（四）规定公建配套设施不得改变用途。天津、西安、福州等市都规定，应当移交给相关部门的公建配套设施不得出租、出售或抵押，不得改变公建配套设施的使用性质。房屋权属登记部门应当在配套设施的房屋所有权证上注明其规划设计用途。

四、对公建配套设施权属认定的思考

结合对法律法规的理解，个人认为对住宅区公建配套产权归属的认定，可以把握以下几点原则：

（一）法定原则。这是认定权属关系的首要原则，对住宅区公建配套设施法律法规及地方政策有明确规定的，应遵照规定执行。如物业服务用房，《物权法》明确规定属业主共有，不存在争议。

（二）约定原则。法律对权属规定不明的情况下，应尊重当事人的约定。对招拍挂出让的项目，凡土地出让合同中明确约定建成后无偿移交给政府或由政府收购的，则该公建配套设施的产权归政府相关部门所有。

（三） 投资受益原则。“谁投资，谁受益”是《物权法》关于解决产权纠纷的一个重要原则。过去商品房价格由政府核定，建设成本已列入小区商品房建设成本的公建配套 设施应该归为业主共有。但如今商品住宅已完全市场化，房价由开发企业根据市场情况自主定价，故无法判定公建配套的建设费用是否计入开发成本。对于经营性公 建配套项目，如果既无规定又未约定，则可以推定其由开发企业投资建设，产权归开发企业所有。

（四） 权利制衡原则。住宅小区的公建配套设施不论是法定配建的，还是开发企业自愿配建的，都应当是构成该住宅小区价值的组成部分，在使用过程中为全体业主提供相 应服务。从一定意义上讲，对商品房预售而言，规划设计中确定的内容都是合同的组成部分，开发企业不得擅自改变。公建配套设施建成后，不管属于谁所有，都不 能擅自改变用途。

五、对公建配套设施管理的建议

（一）进一步按用途明确居住区非经营性公建配套的具体范围。

对于居住区公建配套设施的范围，规划要求分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其它等八大类，具体还要按统一标准对非经营性（公益性）公建配套的范围进行明确划分。

1、教育设施：公办幼儿园、小学、初中；

2、医疗卫生：综合医院、社区医疗服务中心、社区卫生服务站；

3、文化体育：文化活动中心、体育运动场馆等；

4、社区服务：社区服务中心、社区服务站、老年活动中心、托老所、邮政设施等；

5、市政公用：小型垃圾转运站、垃圾分类收集箱、基层环卫机构、公厕、燃气调压站、居住区级公园等；

6、行政管理：社居委、街道办、派出所、社区警务室等。

（二）明确居住区公建配套设施的投资建设主体。

将居住区公建配套设施的投资建设主体分成三类：

1、公益性公建配套设施由市政府、各区（市）县政府直接投资兴建或在土地招拍挂条件中，根据规划条件明示该地块中包含的公共设施配套项目建设要求，由土地竞得方承担配套建设任务，建成后无偿移交给政府相关主体接管。

2、经营性公共设施配套项目用地按招、拍、挂方式供地，引进社会资金进行建设，实行“谁投资建设，谁经营管理”。

3、专业设施项目由服务提供商接管维护，如变电站等。

（三）明确居住区公建配套设施的权属及移交接管主体。

1、公益性的公共配套设施明确属政府所有，建成后由政府确定的管理使用单位与开发建设单位办理移交手续，由管理使用单位申请办理权属登记手续。

2、 经营性的公建配套设施明确属开发企业所有，建成后由开发企业申请办理权属登记手续，自主经营。对于商品房项目中开发企业自愿配建的室内泳池、健身房、养老 中心等为业主提供服务的经营性配套用房，建成后登记为开发企业所有，开发企业可自持经营，但今后未经业委会或多数业主同意，不得擅自转让或改变用途。

3、属全体业主共有的居住区公共配套设施，由开发企业在申请房屋所有权初始登记时，一并申请登记。房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。建成后由前期物业服务企业与开发建设单位办理移交手续，项目所在地区物业主管部门负责监督指导。

（四）加强制度建设，完善居住区公共服务设施的配套建设工作机制。公建配套项目从规划设计、投资建设到移交管理，在各个环节牵涉到的管理部门较多，情况较为复杂。建议市政府明确协调管理主体，充分发挥牵头作用，同时研究制订专门的管理制度，落实工作责任，从而进一步规范我市居住区公建配套设施建设管理工作。

总之，居住区公建配套设施是保障居民基本生活需要的必备设施，也是群众共享基本公共服务的载体，体现了社会管理水平，更是民生事业所向。规范居住区公共设施配套建设和管理，理顺居住区公共配套设施各产权人的关系，既关系到人民群众切身利益,又关系到房地产开发企业建设公建配套用房的积极性。因此，我们有责任厘清居住区公共配套设施的产权归属问题，维护好各产权人的合法权益，进而减少和防止由此产生的纠纷，促进社会和谐稳定。（作者单位：无锡市住保房管局）